浅谈纳税评估工作存在的问题及解决策略
——以坪山新区国税局为例
坪山新区国家税务局 张伟良
当前，随着全球经济化、信息化的迅猛发展，深化税收征管改革迫在眉睫，纳税评估作为改革过程中的新生事物得以逐步发展，成为税收中期监控的有效手段, 其理论架构，工作程序已基本清晰。但随着税源专业化管理改革的不断深入，纳税评估工作存在的问题也逐步显现，本文拟对纳税评估在实践过程中遇到的问题作一些粗浅探讨。
一、坪山区局纳税评估工作概况
自税源专业化管理试点工作开展以来，我局按照市局要求，大胆探索税源专业化管理模式下的纳税评估工作，坚持“走出去，请进来”，先后组织人员到哈尔滨国税局、上海税务局的考察学习，邀请市局征科处相关人员到我局讲授评估知识。截止4月底，我局已对30户2011年增值税申报与企业所得税季度申报汇总收入差异额较大的企业进行了约谈；并于4月16日开始对电气机械和器材制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业两大行业共计392户企业开展信息采集工作，截止到4月28日，共收回《纳税人信息采集表》127份，收回《纳税人基础数据统计表》118份，初步完成前期信息采集工作。
二、纳税评估工作中存在的问题
（一）立法层级较低，法律定位不明确。
到目前为止,对纳税评估作出最高法律解释的文件为2005年国家税务总局《纳税评估管理办法(试行)》,按照法的渊源来看,属于部门规章，法律层级较低。因为缺少明确的法律解释，使纳税评估在实际工作中的定位不准确，造成与稽查工作的混淆。比如对于一线操作人员而言,在纳税评估过程中发现纳税人有偷税嫌疑,但在目前法律条文中，对评估数据的法律效力没有明确规定，纳税人不承认则税务机关很难予以确认,使纳税评估人员左右为难,产生对纳税评估工作性质的怀疑。此外，一旦纳税人不满评估结果，提请复议和诉讼，将会因没有明确的法律依据作为保障，使执法风险大大提高。
（二）自由裁量权过大，影响税收公平。
税务机关对纳税人的评估方式主要通过分析、约谈等手段影响或改变纳税人的申报数据，虽不具有法律效力，但对纳税人的申报行为，即纳税人的权利和义务产生重要影响。从目前的实际工作来看，纳税评估的工作要求不像税务稽查那般严格，没有严格的工作时限要求、工作环节界定，没有“选、查、评”相分离的制度约束，税务人员在案头分析、确定约谈内容、约谈方式、最终评估结果评定等工作中存在
较大的自由裁量权。自由裁量权过大，不可避免的增加了权力寻租的空间，徇私舞弊、滥用职权、瞒报评估真实结果等情况都有存在的可能。
（三）评估与征收、稽查关系不清，评估作用不明显。 纳税评估作为一种新的税收管理手段，与征收、稽查环节有着密切的联系。但目前，日常征管能为纳税评估提供的有效信息较少，缺少相互间信息有效传递的机制；同时，评估向稽查移交案件的标准不明确，没有标准化的移送文书，存在就税评税、以评代查、评查混用、避实就轻的现象，纳税评估能提供给征管、服务、稽查的反馈建议较少，导致评估介于征收与稽查间的联动中心的作用不明显。
（四）专业人才较少，制约纳税评估工作开展。 纳税评估工作是一项业务性较强的综合性工作，要求税务机关对纳税人的涉税信息全方位、大容量、多角度地搜索和掌握，要求评估人员依据国家的税收政策及自身综合知识和素质，定性与定量分析相结合，从多层面对税源状况、纳税行为进行细致的案头分析，逐步审定申报数据的真实性、合法性。但是，目前评估人员的业务素质参差不齐，以我局为例，从事纳税评估工作的人员共有9人，70%以上人员经验不足，人力资源严重短缺，很多评估工作因此流于形式，停留在看看表、翻翻账、对对数的浅层次上，评估工作的中期监督作用没有充分发挥。
(五)信息获取方式单一，评估指标不够合理。 纳评估工作开展的基础和前提，是对各类涉税信息数据的获取和科学分析。信息的准确性、分析指标的合理性直接影响着评估工作的效率和成果。目前，税务机关内部获取信息主要依靠CTAIS系统，外部获取信息主要是通过海关、工商、外管局等部门获得的报关单信息、登记注册信息、外汇核销等信息，但对于纳税评估而言，这些信息远远不能满足需要，在宏观经济信息、行业信息、物流信息等方面的获取上，我们还没有有效的途径与方式。同时，由于征管体系的不健全，信息的真实性较低，成为制约评估指标准确性的重要因素；此外，在纳税评估指标建立上，往往仅依靠行业内平均值进行衡量，但实际上企业还经常受到所处的环境、面临的风险、资金的流向等诸多因素影响，纳税评估指标体系的局限性，也制约了纳税评估工作的效果和开展方向。
三、坪山区局纳税评估工作的实践探索
（一）建立专门评估机构，发挥联动中心作用。 2012年3月，我局启动了税源专业化管理试点工作。对原有各项业务进行了分类整合，将原来分散于三个管理科室的纳税评估工作整合到税源管理三科。并对其职能进行了重新定位，专门负责纳税评估、纳税评定工作，包括负责数据分析、提请确定评估对象、实施调查、约谈和处理评估结果、反避税工作等。通过评估工作的集中管理，一是减少了内耗，
提升了工作效率，有利于对评估工作的整体安排、部署；二是变被动工作为主动工作，依靠对涉税信息的采集、分析、综合利用，主动进行评估，并通过评估，及时发现疑点、征管薄弱点，推动服务、管理等措施的改进。
（二）细化评估流程，实施专业化分类评估管理。 按重点税源、出口企业与中小企业区别管理和分行业与分片区相结合等方法，实施分专业化分类评估管理。在税收信息化网络基础上，首先通过选案选取待评估的纳税人名单，将评估纳税人的信息，通过系各类指标对纳税人的纳税情况、经营财务状况进行全面分析并生成初步评估报告，确定评估疑点；然后评估人员根据评估出的疑点问题给纳税人申辩解释的机会，以达到节约成本、增加执法透明度、改善征纳关系的目的；最后对于纳税人不能给出合理解释的，进入实地调查程序，并根据调查结果出具纳税评估结果通知书送达纳税人，纳税人须按照通知书在规定时限内补缴税款、纳税调整及做其他相关税务处理。对于通过调查发现具有重大税收违法犯罪嫌疑的，移送稽查部门处理；同时，在纳税评估过程中，建立事前、事中和事后预警监控的运行机制，包括制定定期评估制度做好整体税源管理，制定实时监控机制做好税源动态管理。
（三）搭建数据共享平台，提升评估指标科学性。 在现有征管软件基础上建立辅助数据平台，拓展信息采