第一节 公共政策的含义
公共政策是具有跨学科性质的综合领域。不同的研究者会从不同的分析角度，应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象，而不同的公共政策实践亦需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法，这就使得对公共政策概念的解释遇到一些麻烦。这里我们只提及一些最具代表性的观点并加以适当的讨论。
行政学鼻祖美国学者 伍德罗· 威尔逊(Woodrew Wilson),他认为公共政策是由政治家(具有立法权者)制定的并由行政人员(国家公务人员)执行的法律和法规。
美籍加拿大学者 戴维·伊斯顿(David Easten)认为，“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”。
美国学者 托马斯·戴伊 (Thomas R．Dye)认为,“凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策”。
罗伯特·艾斯顿(Robert Eyestone) 在《公共政策的思路：对政策领导的研究》一书中指出，从广义上讲，公共政策就是“政府机构与其周围环境之间的关系”。
英国学者 理查德·罗斯 (Richard Rose) 在《英国的政策制定》(1969年)一书中提出，不该把公共政策只看作某个孤立的决定，而应把它看作是由“或多或少有联系的一系列活动所组成的一个较长的过程”，以及这些活动对有关事物的作用和影响。
美国学者 斯图亚特·内格尔 (Stuanst Nagel) 认为,\公共政策是政府为解决各种各样的问题所做出的决定。\
美国学者 叶海卡·德罗尔 (YehezkecDror) 在《公共政策再审查》(1989年)一书中指出，政策制定作为“在指导社会行动的两个方案之间进行选择的自觉性意识”。
台湾学者伍启元在《公共政策》(1985年)一书中提出，“公共政策是政府所采取对公私行动的指引；公共政策是将来取向的，公共政策是又是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受社会价值影响的；公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的；公共政策是具有拘束性而受大多数人接受的行动指引。”
综上所述，如果需要对公共政策进行定义的话，公共政策简单定义为：社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。 公共政策概念的多样性并不反应概念本身的不准确或含混不清，而是表明下面两种情况：其一，公共政策是一个由多学科的知识交叉形成的边沿性、综合性的学科，由于它内容的复杂性导致其特征、属性的多样性；其二，人们对公共政策的认识具有多视角、多层次的特征。 有关公共政策的定义可以划分为三个主要类别：
（1） 以威尔逊、伊斯顿为代表的“管理职能”为中心的内容界定
这类界定强调，公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的管理手段；公共政策是政府为自身利益和公众利益出发进行的具体管理；公共政策是政府为主的由各种利益个体与群体参与的管理活动。
（2） 以拉斯韦尔、安德森为代表的以“活动过程”为中心内容的界定
这类界定强调，公共政策是政府有目的的活动；公共政策是政府动用大量资源，通过相关的规定、措施来实施决定的活动过程，公共政策是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程。 （3） 国内大多数学者赞同以“行为准则”为中心内容的界定
这类界定强调，公共政策是政府为实现某一s目标而制定的谋略；公共政策是引导个人和团体行为的准则；公共政策是保证社会和某一区域项正确方向发展的西贡计划或方案。
根据我国的情况，我们界定为：公共政策是国家机关、政党及其它政治团体在特定时期为实现一定的社会的政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、措施、办法、方法、条例等的总称。
理解公共政策要注意以下几点：
一、是公共政策的目的性。公共政策是目的性很强的活动，它是为解决某以具体政策问题而制定的。 二、是政策的主体。公共政策主体不仅包括传统上的立法机关，而且包括行政机关、司法机关、政党、利益集团、公众的影响。
三、是公共政策是必须采取行动的权威准则。公共政策必须付诸实施，不被付诸实施的政策，不能解决公共政策问题。
四、是政策是一种行为准则或行为规范。政策又具体的作用对象，它规定了对象如何做和怎样去做，并且是带有强制行的规范。
第二节 公共政策演进的主要阶段
政策研究具有极强的实践意义, 政策研究以现实、合理、有效、可行的政策为追求目标，通过理论与实践、定性与定量、宏观与微观、规律与个别情况、必然与偶然、实际与假设、理念与创造力、想象与可行性、战略与策略等一系列理论和技术方法的有选择性的应用，并通过政策制定系统的改进，制定可行、有效的政策规范。 要了解政策科学的具体内容，有必要了解考察政策科学的发展过程和政策学者的具体研究。从５０年代至今，大概可以划分为５个阶段。
第一阶段， ５０年代末至６０年代初时政策科学的提出时期。 1951年著名政治学家拉斯维尔与勒恩那合著了《政策科学：在范围和立场上的最近发展》，首次明确了政策科学的概念。它认为，现代社会错综复杂，而政府的决策机制过于陈旧，已经不能承担起决策的重任。专家学者在政策方面的专门研究可以为政府的决策提供帮助。他认为学者可以做三种贡献：一是确定一项决策的目标和价值；二是搜集和提供信息；三是提出几种政策方案及其选择。然而，当时政策科学的呼声被行为科学淹没了，没有引起重视。
第二阶段， ６０年代末到７０年代中期为政策咨询时期。６０年代末至７０年代，在理论上对政策研究做出较大贡献的人，除了拉斯维尔外，还有洛威、兰奈、林德布鲁姆、德洛尔等人，其中，洛威的《政策、政治和选择的四种体系》（１９７２年），兰奈的《政治科学与公共政策》（１９６８年），林德布卢姆的《政治与市场》，德洛尔三部曲的公共政策《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索》和《关于政策科学的构想》，
对公共政策的学科地位起到了决定作用。在实践中，他们采用统计学、数学、心理学、政策模拟等方法，起草各种政策方案，帮助执政者进行决策。兰德公司和其他“思想库”、“智囊库”也开始从军事、经济政策，把研究范围扩大到政治和行政方面。这股政策咨询潮流后来被称为政策分析的“趋前倾向”（ex-ante-orientation）。 第三阶段， ７０年代中期至７０年到末为“趋后倾向”时期(ex-post-orientation)。第一个内容是着重研究政策的“执行与评价”（implementation and evaluation）,具体含义是对政策执行机构、方式、措施、步骤进行分析和研究；对政策的目标价值和后果价值进行评估和评定；第二个内容是研究“政策终止”（policy termination）。政治学家们认为，以项政策经过制定、执行、评价等阶段后，必然会有一个“终止”阶段。政策终止，一方面是说政策由于目标的实现和情况的改变而自行结束，另一方面是指政策经过一段时间的实践，证明在现在和将来是有效的，就应该以法律形式固定下来。从这个意义上来说，法律也是政策分析研究对象。于是，政策学者提出了“政策周期”（policy circle）概念, 其内涵是，政策经过“制定－执行和评价—终止”这几个阶段形成了一个周期；同时它还表明，新的政策不是凭空产生的，而是为了适应新的情况对原有的政策加以修正，重新使用，这样新政策是老政策的延续，形成政策的一个新周期。这种政策阶段化、周期化的研究法在整个７０年代成为政策分析的主流。
这段时间有两个学派值得一提，一是以戴伊等人为首的系统理论分析学派；一是以海登海姆等政治学者组成的政策周期分析学派。
系统理论分析学派受伊斯顿系统理论的影响，认为环境输入、作用与政治系统，政治系统内部经过转换便产生了政策，政策输出的同时就开始了实施的过程，其产生的作用和影响通过反馈渠道再次输入政治系统，政策就是这种输入－转换－输出的系统。
政策分析周期学派输入－输出模式过于抽象化，不足以反映政策的本质，系统理论未对政治系统的转换过程作详细的论述，把它作为一个“黑箱”，实际上回避了决策的关键所在。
第四阶段， ８０年代以后的比较公共政策时期。比较公共政策一个显著特点，它不仅采用传统的历史同质、历史异质比较法和不同国家的比较法，而且更注意政策效率和政策效果的比较，通过结果的比较来观察政策手段的效率。
在实践上，政策研究更注意对某一具体政策领域进行研究，如环境保护、能源、经济增长、失业与劳动力市场等多是研究的主要对象。参加研究的不仅有政治学者、经济学者、社会学者，还有自然学科的专家，他们解决一个个具体的政策问题。
第五阶段， ９０年代以后公共政策拓展新的研究方向时期。关于拓展新的研究方向，也集中在两个方向，一是开辟新的研究领域，增强公共政策的应用性。二是由政策的决策研究转向政策调查研究。
在开辟新的那句领域方面，公共政策学者的兴趣转向一系列新的社会问题，如电脑犯罪、信息政策、试管婴儿、温室效应等。他们感到纯客观研究方法不能完全解决问题，还必须采取或实证主义的主观研究方法。 另一方面是政策调查的兴起。以往的公共政策学家过于重视经济和技术理性为主体的抉择研究，总是强调如何使“利益最大、损失最小”，强调如何依据政策的偏好，排列方案的优先顺序。这种研究方法已经显示出弊端。
现在他们认为，不存在一个最佳的能为社会全体大中所接受的政策。所以，好的政策就必须通过政策调查、政策辩论获得合理性，并由此确定是否接受某项政策的前提条件。
第3节 公共政策的具体表现形式
一、西方三权分立体制下的公共政策
西方国家三权分立体制下的公共政策制定主要表现在以下形式。 1．国会
国会立法是公共政策最基本的形式。立法者 (国会议员) 在政策制定过程中具有重要作用，除了其授权于行政部门的决策以及法院制定的专门政策，几乎所有的政策都必须通过立法规定。国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权。一项议案的提出、审议、听证及通过，最终成为法律，标志着一项公共政策完成其制定过程正式出台。
2． 总统总统是强有力的直接决策者。其决定往往是通过如下途径做出的：一、是在内阁决策中具有独断权。就美国而言，宪法把行政决策权仅仅授予总统而不是委员会。例如，有一次林肯在全体内阁成员投票反对他的决定时宣布：\七票反对,一票赞成,决定通过.\可见总统在行政决策中的地位。二、是政府各部提出的政策倡议会源源不断地汇集到总统直辖机构这个行政系统的末端。 总统决策一般包括以下几种类型。
(1)立法倡议。总统每年要向国会提交国情咨文、预算咨文和经济咨文，并就国防、科技、能源、环保、民权、福利等问题提出专门咨文。这些咨文虽然不是公共政策的完成形态，但其作为重要的立法建议，实际上决定了国会的主要议事日程并最终成为国会的重大立法。
(2)立法否决。国会通过的立法须经总统签署方能成为法律。总统可以运用否决文书或议案搁置的方式行使其立法否决权。
(3)委托立法。国会依法把立法权委托给总统行使。“委托立法权”涉及范围很广，尤以处理对外事务和紧急状态时更为突出。在总统直接行使立法权阶情况下，行政决策无须履行国会立法程序而直接以公共政策的形式颁布实行。
(4)外交决策。总统在外交事务方面处于支配地位，可以行使主权国家的“固有权力”。
(5)防务政策。从美国阶情况看，总统作为武装力量总司令，有权为“保卫国家权力”而采取一切必要的行动。
3、政府机构
国会授予政府机构以正式权力做出具有法律效力的抉择。如授予环保局以正式权力做出有关规章、条例、细则等。这种高度专业化的决定往往依赖于专门的知识和充分的信息。 4、 最高法院司法决策有以下主要形式。
(1) 司法审查。司法复审权使最高法院能裁决国会通过的法律是否违宪。
(2) 推翻先前的判决。司法裁决的一项约定俗成的规则就是维护先前判例的效力。但是，法官有时也在发挥政策分析者的作用，他们至少能够从原则上发现某种适合当前问题的理性政策。这种发现推动他们依据时代的发
展变化，抛弃先前判例，做出新的裁决。
(3) 司法命令。它以宪法和法律为依据，规定纠正不公正情况的具体办法。
最后，应当指出，不论是执政党还是在野党，虽然在公共政策制定过程中具有重大影响力，但其政策方针并不能直接转化为公共政策。
二、 中国议行合一体制下的公共政策中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一体制，这种体制赋予政策过程两大特征：其一，从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关体系中居于首要的、全权的地位。其二，从政府系统与中国共产党的关系上看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导着公共政策的制定。在西方国家，公共政策多以法的形式出现。当代中国的公共政策，从其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用；从其形式特征看，则由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。 1 、中国共产党
公共政策的制定与执行过程，实际上“是指以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程”⑥。中国共产党作为各种社会公共权力机构的领导核心，其公共权威作用集中体现在公共政策的制定与执行过程中。
中国共产党制定的政策是其在一定历史时期为实现一定的目标和任务而规定的调整国际上国与国之间、国内团体与团体之间、人与人之间关系与行为方式的依据和准则。党的政策往往以 直接和间接两种形式形成国家的公共政策。
2、 人民代表大会
立法是人大的首要职权，主要表现为以下几种形式。
(1) 宪法。全国人大有权修改宪法和解释宪法，并监督其实施。而人大对宪法的每一次修改和解释都意味着我国公共政策的重大变动。
(2) 基本法。宪法精神或基本原则必须通过基本法的形式加以体现，全国人大所制定和修改的刑事、民事、国家机构、选举等法律都属于基本法的范畴。
(3) 其他法律。这里是指超出基本法律性质的其他法律，但仍包括在现行宪法所界定范围之内。其他法律涉及外交、治安、环保、土地管理、工商、统计、专利等多种领域。—
(4) 地方性法规、自治条例和单行条例。我国是单一制国家，执行地方立法只是为了贯彻国家立法或补充国家立法。根据宪法规定，地方人大可制定地方性法规，并报上级人大批难和备案。民族自治地区的人大有权制定自治条例和单行条例，并报上级人大批准和备案。地方人大虽也从事立法活动，但都没有独立的立法权。 (5) 人大决定。除立法权外，人大还具有决定权、任免权和监督权。决定权的表现形式就是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行。一般而言，凡是批准性文件都采用决议的形式，它一般不具有实体的规定性和行为的规范性，而是对已有文件或事件的一种带有批 准、告知、确认、表态、结论等性质的法律文件形式；而决定则是一种对事情做出实体性规定和对行为进行规范的法律文件形式。但从政策角度来看，不仅命令、条例等都属