于决定的范畴，而且决议、决定也不具有实质性区别。因此，人大行使的任免权与监督权也可统统纳入决定的范畴。
3、国家行政机关
国家行政机关指国务院及其组成部分和地方各级人民政府，它们是国家权力机关的执行机关，行使国家行政权。决策是国家行政机关重要的职能表现，行政部门所作的决策，即行政决策，是当代中国公共政策的一个重要组成部分。所谓行政决策是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，在履行行政职能的过程中，就所面临的相关问题制定的行动方案和行动难则。行政决策作为公共政策出现主要有以下几种形式。
(1) 行政法规 (2) 行政措施、决定和命令 (3) 部门规章 (4) 地方性规章 (5) 地方性行政措施、决议和命令。
4、 国家司法机关人民法院和人民检察院作为司法机关是我国国家机关体系中一个重要的组成都分。宪法规定，人民法院是司法审判机关，独立行使审判权，人民检察院是司法监督机关，独立行使检察权，行政机关、社会团体和个人无权加以干涉。从我国目前实际情况来看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主体。
换言之，在公共政策的多种表现形式中，并不存在司法决策这种形式。原因如下⑧：
(1) 我国议行合一的政治体制与西方一些国家三权分立的政治体制有着显著的区别。一方面，我国的司法机关与立法机关并非平行关系，它由人大产生，受人大监督，并对人大负责；另一方面，我国司法机关接受中国共产党的统一领导，在党的方针、路线指引下进行审判和检察工作。
(2) 从我国司法机关参与立法过程的情况来看，现行法律未对法律草案的起草人做出明确规定，实践中通常由法律议案的提案人所属机构或部门起草。司法机关当然有权向全国人大及其常委会提出与自身工作和自身组织有关的法律议案，而当立法过程进入实质性阶段之后，司法机关在基础阶段所起的主体作用也就不复存在了。 (3) 我国司法机关在法律实施过程中做出的相关判决和裁定，是把一般性法律运用于具体和个别的情况，并不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件，并不具有公共政策表现形式的一般特征。 (4) 法律解释在三权分立的体制中是司法决策的重要途径和形式，而在我国，司法机关虽然也具有法律解释权，但这种权力极为有限，仅限于在司法工作中具体应用法律的相关问题。法律、法规和规章的解释更多地是由全国和地方的人大，以及国务院和地方各级政府 做出。因此，司法机关所作的法律解释不可能具有公共政策的一般特性。
第4节 公共政策的特性、类型和作用
一、公共政策的特征 1． 政治性
如果单纯从公共与政策的概念上来看，公共政策本应是公共利益的集中体现，不应成为政治统治的工具。然而，在阶级社会中，任何政党和政府都是代表特定阶级利益的政治集团，其一切所为本质上都要服从阶级利益的
需要。
2、 价值选择性
毫无疑问，政策制定者的价值观体系对公共政策的内容有着非常重要的影响。 影响决策者行为的价值标准⑨ 3、 层次性
公共政策有其层次要求，一刀切到底的政策往往是要碰壁的。一般而言，高层次的政策对低层次的政策具有指导作用，但它往往都是概括性很强的原则规定，难以直接规范人们的行为，可操作性不强。 4、 阶段性
从动态角度来看，公共政策有一个发生、发展的变化过程，表现出阶段性的特征。从广义角度讲，政策过程可以分为两个险段，即政策制定阶段和后政策制定阶段(执行和反馈调节阶段)。
5、 功能多样性
从目标取向来看，政策具有导向功能、调控功能和分配功能。这些内容我们将在书中的政策功能部分加以讨论，这里不予详述。从执行结果来看，政策表现出多重作用。 6、 合法性
从广义角度而言，公共政策的合法性主要是指公众对其的认可和接受程度。公共政策要具有合法性就必须经过一个合法化的过程，这个过程可以分为两个部分，第一部分是政治系统的合法化，第二部分是公共政策的合法化。
7、 权威性
公共政策的权威性是以其合法性为基础的，政策只有经过合法化的过程，才能具有对公众的约束力。一般而言，一项政策不可能符合所有人的利益，有时不得不为了多数人的利益牺牲少数人的利益，为了全局的利益牺牲局部的利益，为了长远的利益牺牲眼前的利益。因此，一项政策的出台，对于那些不愿做出利益牺牲的对象而言，不能不带有一定的强制性，这种强制性往往同一些惩罚性措施相联系，若没有这些措施作后盾，政策就会成为一纸空文。 8、 稳定性
公共政策必须保持一定的稳定性。朝令夕改、变化无常的政策，是最不得人心的。这样做不仅会丧失政策的严肃性和权威性，大大降低公众对政策的信任程度，影响社会秩序的稳定和生产力的发展，而且还会给政策执行带来许多麻烦，使政策执行机构无所适从，导致政策难以贯彻执行。
二、 公共政策的类型
在现代社会，公共政策作为政府对团体和个人行动的有救干预手段，存在于社会生活的各个领域，其数量繁多、形式多样，有时令人难以辨别。公共政策的分类并无定式，根据不同的标准，可以作不同的分类。
１、一般分类方法
(1) 元政策。元政策主要是指那些指导和规范政府政策行为的理念和方法，涉及的内容包括：哪些团体和
个人，按照怎样的程序，根据什么样的原则，采用什么样的方式，如何制定公共政策等。元政策的功能主要表现在：有助于政策制定系统的改进和完善，有助于提高公共政策的决策质量。
(2) 基本政策。基本政策是相对于具体政策的主导性政策，它确定具体政策所应采取的态度、所应依据的假设以及所应遵循的原则。任何一个国家或一个政治系统都会有若干基本政策或国策作为其根本的行动准则，它们常常明确地写在国家的根本大法——宪法里，如果在宪法中没有详细地阐述，那么也可以在国家所信奉的重要思想家的著作中和政府对国家宪法的解释里发现梗概。还可以从执政党的党纲里，政治首脑的指示中，政府所参与的国际条约里，一些具体的法律法规和政策条文中发现和确定一个国家的基本政策。
(3) 具体政策。具体政策是一个比较宽泛的概念，可以从不同的角度加以理解。广义的具体政策是指除基本政策以外的所有公共政策，包括实质性政策、战略与策略、规则与程序等；狭义的具体政策则指实质性政策，它主要涉及政府的财政预算和发展计划，以及政府各个部门 (如经济、社会、外交等) 的相关政策。 ２、其他分类方法
(1) 单目标政策与多目标政策。根据政策目标的多寡，政策可以为单目标政策与多目标政策。单目标政策是就解决单一问题所制定的比较简单的、目标单一的政策。多目标政策是就解决多项问题所制定的比较复杂的、目标多元的政策。一般而言，涉及重大问题的政策都是牵涉因素较多、内容结构复杂、目标较为分散、求解过程艰难的多目标政策。
(2) 程序性政策与非程序性政策。根据政策问题的重复程度不同，政策可以分为程序性政策和非程序性政策。前者亦称例行政策、常规政策、定型化政策或重复性政策，用以解决那些经常重复出现、性质非常相近的例行性问题，按程序化的步骤和常规性的方法加以处理。后者与前者相对，它通常要处理的是那些偶然发生的、无先例可循的、非常规性的问题，无现成规范和指导性原则可以遵循。在这种情况下，决策者难以照章行事，需要有创造性思维。
(3) 激进型政策与保守型政策。根据后来政策与先前政策的一致性程度，政策可以分为激进型政策与保守型政策。激进型政策是对先前的政策目标和手段有突破性改变的政策，它要求决策者敢于创新，勇于进取。保守型政策是对先前政策或维护保持或进行微调的政策。有时，无为才能无不为，保守型政策并非消极的代名词。 (4) 初始政策与反馈政策。根据政策活动的阶段性特征，政策可以分为初始政策和反馈政策。这是以同一项政策的创始或调整为标准所作的类型划分。初始政策就是最初制定的政策，反馈政策就是在其基础上进行调整和修正后的政策。
(5) 实质性政策与象征性政策。人们在现实生活中不难发现，政府所制定和颁布的政策有一些并不具有实质性功能。它们的存在只具有符号作用，表现出象征性特征。这倒不是政府说了不做或不能去做，而是根本就不想具体去做，政策制定者没有为这类政策的执行提供必要的资源及其相关的条件。象征性政策不同于实质性政策，其目标不在于产生明显的物质性效果，而在于影响社会公众的思想意识或价值观念。
此外，根据政策影响的时间长短，政策可以分为长期政策、中期政策和短期政策。根据政策制定主体在管理系统中所处的层级不同，政策可以分为中央政策、地方政策和基层政策。根据政治活动的不同方式，政策可以分
为权力型政策、妥协型政策与博奕型政策(或竞争型政策)。 国外学者提出的政策分类方法
三、公共政策的作用
1、 导向功能
公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导，它告诉人们应以什么为标准，应该做哪些事和不该做哪些事。这种行为的引导必然对人的观念变化带来影响，这种影响在社会变革时期表现得尤为明显，这是因为人的观念变化在这一阶段有着强烈的动机需求。公共政策的导向功能具有两种作用方式，一是直接引导，二是间接引导。比如，我国改革开放后的农村政策直接调动了农民发展农业。生产的积极性，引导他们走上脱贫致富的道路；而农村剩余劳动力向城市的大量流人，必然会对城市居民的工作与生活带来影响，起到了农村经济政策间接导向的作用。
2、管制功能
为避免影响社会良性运行的不利因素出现，公共政策就要发挥对目标群体的约束和管制职能。这种功能往往通过政策的有关条文规定明确地加以表现，通常采取两种途径达到这一目标。
(1) 积极性管制。政策条文的规定突出正激励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的奖励，以刺激这种行为重复出现的频率，从而达到减少其反向行为的目的。
(2) 消极性管制。政策条文的规定突出负奖励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的惩罚，以抑制这种行为重复出现的可能，从而达到有效管制的目的。
3、 调控功能
公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。政策的调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，特别是物质利益关系。在社会生活中人们有着不同的利益需求，而且表现出阶段性的特征，利益的差别使冲突不可避免。为了平衡这种矛盾，保持社会的稳定和经济的发展，作为政府重要管理手段的公共政策需要承担起调控社会利益关系的重任。
4、 分配功能
对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。每一项具体政策都会涉及“把利益分配给谁”这样一个问题，换句话讲，就是都要面临一个“政策使谁受益”的问题。人的利益需要是不同的，而社会资源却是有限的，因此，政策对利益的分配不可能同时满足所有人的需要，往往是一部分人从中获得了较多的利益，另一部分人却不能从，中获取利益或损失了原有的利益。
罗尔斯和诺齐克：两种公平理论 亚当斯的公平理论
第五节 政策的合法性
一、广义的政策合法性
对于政策合法性这一概念，应该从广义和狭义两个角度进行理解。从广义角度而言，一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合法化过程。任何一项政策都需要经过合法化的过程，否则它就不可能具备合法性特征，也成为不了具有真正意义的政策。
政策学家琼斯在其《公共政策研究导论》一书中把合法化过程分为两个部分，第一部分是政治系统自身的合法化，第二部分是公共政策的合法化。
根据马克斯·韦伯的观点，政治系统取得合法性有三种不同的途径：一是依据合法和合理的程序取得政权，如运用民主政治方式通过竞选获取公职；二是依据社会的传统习惯取得政权，如封建王朝子承父业的统治惯例；三是具有超凡魅力的领袖人物取得政权。当然，除了韦伯提到的三种途径，要取得政权还可以通过革命或战争的形式，在这种情况下，革命的成败或军事的胜负就成为决定政治系统合法性的关键因素，正所谓“成者为王败者寇”。在取得政权以后，一个政治系统或依法理权威、或依传统习惯、或依魅力领袖的个人感召力作为其合法性的前提，然后通过引导教育或强迫威胁等手段，使公众养成遵守政府法令的习惯或屈从于政府的权威。只有当一般民众愿意服从和遵守若干他们认为与其利益不符的政府法令时，才能够认为这一政府真正建立了其合法性的基础。
政治系统的合法化是公共政策合法化的前提，只有具备合法性的政府才能颁布具有合法性的政策。不仅如此，政策的合法性还需要依照一定的合法性程序，这种程序可能是一套法律规定的程序，也可以是一套基于传统的程序，还可以是领袖人物的指示。无论采取哪种形式，都必须得到公众的认可和默许，否则，这种程序将被视为非法。
公众对政策的认可和默许、接受与遵行，是政策合法化的必要条件。公众之所以能够对政策认可和遵从并非源于相同的想法，有些情况是出于自愿，有些情况却是出于被迫；有时是因为他们认为政策符合他们的利益需要；有时是因为他们已经养成了遵纪守法的习惯；有时则是因为他们畏惧政府的惩罚措施。当然，公共政策与部分公众的利益出现冲突的情况时有发生，这个时候公共政策的强制性就会发生作用。然而，强制并不是万能的，它有着一定的限度，如果一项政策太过损害公众的利益，到了他们忍无可忍的程度，这项政策就会丧失其约束力，出现政策合法性的危机，进而引起政治系统合法性的危机，导致政局的混乱。
二、狭义的政策合法性
从狭义角度来讲，主要偏重于从法律角度去解释合法性这一概念。政策合法性包括这样一些内容：法定的决策主体、法定的程序要求、符合国家宪法和相关法律的政策内容以及政策的法律化。 1．合法的决策主体
决策组织的组建及其享有的权力是宪法和法律规定的，是由国家权力机关或上级国家行政机关授予的。一般而言，主要从六个方面考察主体的合法性。