第四章 公共政策问题的构建分析
政策问题构建是公共政策过程的逻辑起点。 公共政策的特质之一是问题取向。
要想成功的解决问题，就必须对正确的问题找到正确的答案。 最大的失误是应该解决正确的问题时，却解决了错误的问题。
第一节 公共政策问题概述
一、公共政策问题的定义
大量社会问题都是由私人问题转化而来的。
问题类型 个人问题 利益关系 私人利益 利益载体 个人 典型特征 个人独享性 实现方式 市场交换、个人自治 团体协商、博弈 交易、强制 公共选择、公共政策 团体问题 团体利益 组织 组织共享性 社会问题 社会利益 政府 社会分享性
公共政策问题：是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。
公共政策问题的基本内涵： 1、社会客观现象或问题情境
政策问题来源于社会期望与社会现状之间的差距。尽管社会期望具有强烈的主观性，但社会现状是一些可以观察到的、能够表述出来的客观事实和问题情境。（越来越多的政策分析学者将政策问题视为观念的产物）
2、对上述问题的察觉与认同
这种客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。
当然，个别社会问题可能并没有被社会大多数人所察觉，但它现实的影响或未来的趋势已为少数有识之士或决策当局所洞察，它也可能进入政策议程，成为
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政策问题。
3、价值、利益与规范的冲突
社会所存在的客观现实状况与统治者或社会大多数人的利益、期望、价值和规范等有相当严重的冲突。这种严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉。因此，有必要采取行动改变这种状况。
4、团体的活动与力量
在现代社会，人们只有加入一定的团体或组织，以团体或组织的力量和行动才有可能影响政府决策部门。
5、政府的必要行动
政府认同社会问题并使其成为政策问题有两个基本条件：一是属于政府职能权限范围内的事务；二是属于政府能力范围内的事务。
政府作为社会公共权威，考虑问题的出发点理应是社会公共利益。其实，政府在处理社会问题的过程中必然要考虑自身利益。
二、公共政策问题的特征（P277） （1）关联性与公共性
任何一个政策问题都不是孤立的，而是整个政策问题体系的一个组成部分，会与其他领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，彼此相互作用、相互影响。（环境问题与经济发展问题和科技问题等都有密切的相关性）
政策问题的公共性表现在政策问题是发生在社会公共领域的，一般都影响到国家或某一地区的大多数人，与多数人的生活息息相关，并且它必须通过公共权力机构来加以解决。（法律、法规、行政命令或指示等形式）
（2）客观性与主观性
政策问题是思想作用于环境的产物。政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认识和选择有关。此外，在对政策问题认识的正确程度和深刻程度上，也存在主观性，在很大程度上取决于政策制定者的认知能力和价值取向。
（3）政策问题的人为性
只有当人们对改变某些问题情势的希望做出判断时，才可能产生政策问题。政策问题不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人。
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（4）历史性与动态性
所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共政策问题很可能是已有政策遗留、衍生的，也可能是环境与事态的新变化所导致的。
所谓动态性，是指一定的政策问题的性质及其严重程度，是随着成因的变化而变化的。一个政策问题可能具有不同的答案，答案本身也很可能转变成为一个问题，因此，政策问题与解决方案经常互相流动。
三、公共政策问题的类型
1、米特罗夫与基尔曼对政策问题的分类（问题产生的根源）
美国政策学家米特罗夫与基尔曼在《社会科学的方法论途径》一书中，提出政策问题构建的主要内容是政策问题的概念化。
所谓问题概念化，是指政策分析者使用通用的语言，将政策问题情境界定成一个实质行动政策问题。问题概念化的过程是根据政策分析家的世界观、意识形态或民间传说而完成的。其原则可分为三类：
（1）自然观（的政策问题）：认为社会问题的产生是历史发展的自然产物 （2）道德观：认为社会问题的产生是由于政策相关者道德的沦丧。例如将社会贫穷问题归因为资本家未尽到回馈社会的责任。
（3）环境观：认为社会问题的产生是因问题受害者本身的行动不当或决策不当导致的。
2、洛维对政策问题的分类
洛维根据受到问题影响的人数及其相互间的关系，将政策问题分为分配型、管制型与再分配型三类。
（1）分配型问题
分配型问题是把物品和服务、成本和义务分配给社会中特定群体而引发的政策问题。（非零和博弈）
几乎所有提供社会福利的项目都是分配型问题。社会福利和公共卫生领域是最经常产生分配型问题的领域。（如医疗问题、食品代用券问题等，都是为了给那些符合标准的人分配一定的利益）
（2）管制型问题
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是指政府等管制者设定明确一致的管制标准与管制规则，对标的团体从事某种活动或处理不同利益的行为加以限制所引发的政策问题。（零和博弈）（污染管制问题、交通管制问题等）
（3）再分配型问题
是指政府将某一标的团体的利益或义务，转移给另一标的团体享受或承担所引发的问题。（零和博弈）（个人所得税制相关的问题，就是再分配问题。）
3、威廉·N·邓恩对政策问题的分类
问题的结构 要素 结构优良 决策者 备选方案 共识性（价值） 结果 概率 一人或数人 有限 一致 确定性或风险 可计算 结构适度 一人或数人 有限 一致 不确定 不可计算 结构不良 许多 无限 冲突 未知 不可计算 （1）结构优良的政策问题
这类政策问题往往包含了一个或几个政策制定者，和一组为数很少的政策选择方案。
这类问题通常发生在公共权力机构的较低层次。 （2）结构适度的政策问题
这类政策问题包括一个或几个决策者，和相对来说有限数量的政策选择方案。（博弈论中的“囚徒困境”可以说明这类问题的特征、是否加息的问题）
（3）结构不良的政策问题
它包括了许多不同的决策者，其价值观或者是不为人们所知，或者是不可能按着连贯形式给予排列。其原型是完全不具有传递性的决策问题，即没有哪一个较其他的政策问题更可取，人们很难提出满意的政策问题。
在复杂的政治和社会背景下，结构优良与结构适度的政策问题较少，大量的政策问题都属于结构不良的。（价值与利益的冲突、政治改革等）
美国政治学家托马斯·R·戴伊认为，对公共政策分析者而言，应重视并能
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掌握结构不良的政策问题，理由如下：
结构不良的政策问题体现了社会价值的冲突性——一个社会中，经常同时存在着不同的社会价值；
政策制定者通常倾向于按照自己的价值系统去制定政策，而常常忽略整体社会的偏好；
政策制定者往往不愿去考虑创新性的政策，而传统的渐进决策模型又无法妥善解决结构不良的政策问题；（互联网民众自我意识的表达、政务公开等）
由于资源有限，政策制定者无法罗列出所有可能的解决方案，因而限制了解决结构不良问题的可能性；
政策制定者通常无法预测可能解决方案所有的正面及负面结果。
第二节 公共政策问题构建的程序
一、政策问题构建的程序
在公共政策过程中，政策问题构建通常由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述四个相互依存的过程组成；政策问题构建包括问题情境、元问题、实质问题和正式问题四种实质内涵。
4、问题陈述 3、问题界定 2、问题搜索 1、问题感知 正式问题 实质问题 元问题 问题情境 第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境”。
在此阶段中，我们的目标并不是发现单独存在的政策问题，而是企图发现政策问题利害关系人所共同感受到的问题情境形态。
第二阶段：以“问题搜索”认定“元问题”
此阶段中是以公共政策概念诠释问题情境，使之成为政策分析家所能处理的
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