提升基层干部政治素养与基本能力（上）
高新民 中共中央党校教授 博士生导师
大家好，今天就党的基层干部的基本素养和基本能力做一个交流，做一个沟通。题目是提升基层干部政治素养与基本能力。讲三个大问题。
一、基层干部政治素养与能力事关大局
第一个是基层干部政治素养与能力事关大局。这个题目大家一看就明白，其实是说它的重要性，在此之前,先说一些基本的概念界定，政治素养包含哪些内容，这个能力指的是什么能力?第一个大问题中的第一个小问题，几个相关概念。
（一）几个相关概念 1、政治素养
政治素养到底包含哪些内容，政治素养指的是人的政治素质的养成过程，也是一个修炼过程。这就是说人的政治素质并不像人的身体素质，心理素质那样有一些是天生的，政治素质都是人在社会化过程中习得的。需要靠后天的教育锻炼形成的这种政治素质，称为政治素养。
政治素养里面包含有政治理念，政治道德，组织性等。这种政治理念和政治道德组织性和党性修养其实是有密切联系的，党性修养也包含有这些内容。因此，政治素养，党性修养有相通之处。?是政治生活，还是人的社会生活，都有某种价值取向，这个价值取向决定了我们的行为，决定了我们的道德规范。
作为一种政治素质，政治素养，政治道德和政治理念有什么功能呢？功能很多，但是最起码有三大功能。第一个是行为导向，社会学的全部理论认为人的行为取决于价值和规范，是一价值二规范，价值是一种内在的，规范是外在的。而这种价值跟衡山法则有相通之处，衡山是日本的社会学家，指出人的行为持续的可靠的这种控制不是来自外界的强制，而是来自自发的内在动力。其实，这种内在的东西就是一个人的动机，一个人的价值取向，所以政治理念，政治道德，组织性都是一种价值，组织性怎么还和价值联系在一起了？这里面的联系还非常的密切，共产党党政基层干部所说的组织性指的是党的组织维护它作为一个整体性，作为一些规定，这些规定就是行为取向和导向。 可是这里面都渗透着一种价值观，如果组织的整体是倾向于为人民服务，党的宗旨是为人民服务，组织纪律是倾向于维护整体，这就是一种价值。如果价值是倾向于分散，是倾向于为个体谋利益，这个组织肯定就无所谓组织性，或者是组织性很差。在这个背景下，组织性也是由价值所决定的。因此，衡山法则和一个人的政治素养，政治理念道德等具有一定的行为导向作用，这是紧密联系的。不管是从实践来讲，还是理论上都是如此。共产党历来重视对党员的政治理念，政治信仰，价值取向进行教育。实践中，也涌现出无数的典范。 比如我在西柏坡国家安全馆参观的时候，曾经看到这样的一个非常感人的事情。是一个地下党员，被捕以后，在狱中写了一首诗，这首诗实际上是表达了一种对民主自由的向往，这个诗里面还说到：人生自古谁无死，况复男儿失意时。多少头颅多少血，聚成民主自由诗。这个人叫谢士炎。这其实就是一种政治理念，向往民主自由，也是一种价值取向，为了政治上的民主自由，这种政治上的价值取向使得多少人抛头露撒热血，也就是谢士炎讲的多少头颅多少血，聚成民主自由诗，这就叫做政治上的价值取向。这种价值所产生的力量极其巨大，衡山法则有道理，不只说它是一种理论，更重要的它是从实践中提炼出来的。那么这种理念道德，价值取向也是一个组织的思想基础。任何一个组织，不单是共产党这样的政治组织，任何一种组织只要有一定的规模，都需要有一定的价值观，共同的思想基础。不能说绝对一致，大致一致是可以做得到的。
在当前，中国特色社会主义作为一个基本的政治理念，党政干部需要坚持。再比如，共产党最基本的价值取向立党为公，执政为民这些也应该是共同的思想基础。还有这种理念，这种道德其实也是领导力的内核。我过去经常说这是领导力的源泉，后来想了想源泉来自于人民群众，作为一种领导力的内核，理念甚至信仰都在里面起了巨大的作用。
有一本书《西点统帅之道》，是西点军校的一个人,后来经商，他说的一句话我觉得很有意思:一切领导力本质上都是信仰的实践。领导力其实可以体现在两个方面，一个是依靠
权力，依靠管理地位，职位所取得的硬的一手，叫做硬约束力。对你产生了影响力，这就叫领导力，领导力就是具有一种合法性的影响力。职位和权力都可以通过权力和职位的方式获得领导力。
还有一种领导力，就是一种软实力，软力量。靠个人的价值观去吸引人，只要影响了他人的行为就可以说发挥了领导作用。从这个意义上讲，现代影响力更强调的是一种价值的吸引力，实质上就是一种信仰的实践。信仰和理念还不太相同，理念它是一种理性的产物，包含有理论。可是信仰有的时候是理性的，有的时候是盲目的。 如宗教信仰，它也是一种信仰，它有的时候就跟政治有一定的距离，和政治不是一回事。所以这里的政治信仰其实是政治信仰，什么叫政治信仰？共产党员的终极目标是共产主义，对于一个非党员的群众来说他可能不接受，但是对于基层党政干部是应该接受的。作为一种政治信仰，其实它指的是一种目标。政治信仰无非就是一种对未来的希望，对未来的信心。未来也不是十全十美?模但是有了这种信心，有了这种目标，就使我们能够有共同的思想基础，能够有共同的语言，共同的行为。所以领导力本质上是信仰的实践。事实上，一个人的信仰对一个人产生的激励作用是无比巨大的，刚才已经谈到了，这是指政治素养。 2、能力
第一个小问题中的第二个方面，就是能力。能力指胜任特定事项的才干。能力是方方面面的，全才在今天很少遇到过，至少是在我有限的阅历中我没有听说过谁是全才。你说文艺复兴时期有很多的学者，既是文艺家，美术家，数学家，物理学家，又是天文学家。那个时代可以，但是今天，人类知识是爆炸般增长的，在这个状态下很少有人能够达到全才的程度。
能力是指胜任特定事项的才干，如果查辞典，其实是做工作的主观条件，道理都是一样的。但是这个能力有几个特点，第一，相对性，就是这个相对性的内涵其实是很广泛的，它是一种比较优势。我和谁比我有能力，我的能力比他强，但是我和另外一个人比，另外一个人的能力可能又超越于我。我在这个单位我算能力强的，我换了一个单位能力就不怎么强了，这是一种比较优势，这是个体。作为一个党也是如此，这个党是不是先进的，也是要你跟谁比。你跟谁比这就是一种比较优势，所以所有的才干都是相对的。
第二，动态性，也就是说才干本身也是在不断变化的。如果得到适当的锻炼，适当的使用，这个才干就可以不断的充实，不断的增长。或者说原本不具备这种才干，它只是一种潜在的素质，并没有发挥出和外在的表现。可是给了我机会，给了我平台，我就能够发掘出这方面的才干来。甚至有的人原本在某一方面才干并不突出，可是他经过自己刻苦的努力，超人的努力，最后获得了一定的才干，这都是可以得到的。并且时代是不断变化的，环境是在不断变化的，原有的才干可能不够使用，还需要进一步的发掘，这也是动态的。
才干需要养成，能力需要养成，共产党的执政能力像政治素养一样也是一个不断培育，不断修炼的结果。
第三，适应性，就是看你适合某一个方面的工作，看是不是随着时代的发展不断的发掘出新的能力来。作为一个组织和作为一个个人都是如此，基层也是如此，作为组织，最近看到一句话很有感慨，据说是柳传志讲的，团队的执行力。基层一个很大的职责是要有职责，那么柳传志说团队的执行力就是用合适的人干合适的事。 其实就是一个适应性问题，就个体而言同样如此，你把他放在在某一个岗位上是否适应，其实自己心里面是有数的。除非你说我完全没有自知之明，去强行做了一些我做不到的事，那是另外一回事。就大多数情况而言，一个个体能力所能够承受的极限和范围都是有限的，所以有一个对环境的适应，对工作的适应问题，当然也有组织的问题，组织把他搁在哪里的问题。“用合适的人干合适的事”，这句话我认为是很经典一句话。 （二）基层干部在大局中的地位 今天到底需要哪些能力，那是第二个大问题中要讲的。第二个小问题就是基层干部在大局中的地位，基层干部的政治素养与基本能力事关大局，是因为基层干部在国家的政治体系中，在政治生活和社会生活中居于一个特殊的环节和地位。
第一，基层干部是执政党连接社会的触点。所有政党的基层都是设立在社会之中，西方设在选区之中，因为西方政党的中心工作就是选举，选举结束以后，作为基层没有太多推动发展这样的任务，它的基层主要是在选区中活动，为大家服务，反映民意。中国共产党组织设置是以行业和地域为原则的，近些年来又有新发展，特别是在非公经济组织和新社会组织
中的组织设置方式也有很多创新。比如联合建立党支部，属地化管理，不出地域与行业这样的两个原则。
中外基层组织都是设立在社会之中的，中国共产党长期执政，在这个背景下，党的上层，党的地方组织都连接着国家政权，中央省地县，县以下属于基层。而在基层中，在社会当中都有党支部，三人以上就可以组成一个党支部，企业，学校，军队，农村，社区我们都有党的组织，组织设置之广泛是全世界的政党中少见的。 上层通过政策来引导社会，基层主要依赖于基层组织基层干部反映民意，传递权力机构的意见，然后把社会的不同看法再反馈回去，是一个连接社会的重要环节。在这个背景下，基层干部的素养和能力当然就直接影响到党在社会中的生存，就直接影响到党在社会中的发展。实际上有一种观点认为，政党本来就是连接国家与社会的中介，国家与社会的桥梁。所有的党不管你是不是执政，都是代表一部分人的利益，试图影响政权运作的组织。也就是说是中国的民主党派也是参政党，所谓的参政党不是简单的参政议政，事实上参与到政权运作中来了，有一些岗位就是给民主党派留的，所以民主党派的基层也是连接社会的触点，只不过在中国的条件下，中国共产党长期执政党在社会中是体系的核心，领导的核心，所以基层干部的作用非常的重要。 第二，基层干部的素养能力事关大局，是因为基层干部的素养和能力其实是一个国家政治文明程度的体现。一个国家它的政治文明达到了一个什么程度，不是体现在高层领导上，高层领导各个国家都有一批精英，这一批精英也许政治理念截然不同，但是在某些素养和能力上它是有相通之处的。可是到了基层不一样的，真正能够判别出一个国家政治文明程度高低之分的标志主要是基层。而且集中地体现在基层如何对待群众方面，举一个最简单的例子，究竟是文明执法还是野蛮执法，就是一个国家文明程度的最外在的表现，而且这种执法是直接面向群众的。
一度出现过野蛮执法，但是应看到近几年这种暴力冲突在逐渐的减少，有的地方出现了微笑执法，有的地方出现了目视，我用眼睛盯着你，一个城管盯着一个小贩看，一直盯的他不好意思了，这个还不能说是文明执法，但毕竟是一种过渡，是野蛮执法到文明执法中的过渡。尽管方式方法可圈可点，但是总比暴力执法好的多。有一些地方在文明执法方面有了很大的进步，如说设立警民联系卡，特别是提出来警民之间相互沟通服务，这种理念的提出我认为就是一种进步，而这种进步是整个政治文明程度进步的表现之一。再比如讲政治文明进步的表现，在基层出现了民主恳谈会，这个民主恳谈会普通群众，人大代表都可以恳谈，公共财政的投入多少钱用于基建，多少钱用于幼儿园，大家都可以提，有的时候还能真实的影响到决策。民众的参与同样是政治文明程度提高的一个表现，它和基层的创新，基层民主政治的发展都是联系在一起的。如果基层干部没有这样的素养和能力，可以说文明程度的进步就体现不出。 第三个，基层干部的素养与能力是社会治理水平的标杆，就是一个国家它的社会治理水平究竟达到什么程度，它不仅仅体现在制定了多少的法律上，还体现在实际的治理之上。这个治理和管理还有所不同，管理是自上而下的管理，而治理的，其实还蕴含着群众的参与，社会的参与，它是自上而下的管理中容纳了自下而上的参与的要素。这样的自上而下，自下而上共同形成一种治理的局面。
中国改革开放30多年了，到现在我们的治理水平在逐步的提高，但是问题也不少。如各地出现了很多事情，土地征用，房屋拆迁引发了一系列事件。老百姓为了自己的环境安全提出来反对在居民小区周围建立垃圾焚烧厂，还有一些大中城市的集体散布事件，Px事件，反对建垃圾焚烧厂事件等。其实看到的都是什么？基层治理缺少了一员，就是群众的参与。在决策做出来之前就让大家参与，实际上比在决策以后让他表达出来集体的散布要好的多。但是集体散布也是中国的一个专有名词，要游行你要经过公安局批，不批准就是违法，来散布了，全世界没有任何国家散布。实际上是钻了法律的空子，但是这种现象的出现说明社会治理水平亟待提高。
再比如今年广东乌坎事件，我觉得乌坎事件对我们提出来一个很大的考验。就是社会已经发展到这种程度了，经济诉求，政治诉求复杂的交织在一起。乌坎，村民提出来三大诉求，第一个诉求就是要求彻查改革开放30年的土地买卖的情况，彻查的结果是前不久宣传已经有20多个基层干部被抓起来了，说这里面还是有问题的。第二大诉求要求实行彻底的村里面的财务公开，第三个就是认为村委会选举违规不合法，要求重新选举。实践证明这三大诉
求都是有依据的，都是合理的。不得不承认，社会变了，群众变了，在这个背景下，社会治理水平的提高就是迫在眉睫的要求，而不是一种理论上的推断。 十三大提出来建立协商对话机制非常必要。今天看来这种社会对话协商机制在个体层面有的地方建立了，像北京的朝阳区，东城，西城，老城区里面，社区里面有的有叫做矛盾调节室，纠纷化解室，民怨倾诉室，法律工作者的咨询工作室等等。其实都是化解个体矛盾，个体之间对话协商。可是作为一个社会整体的对话协商制度，如讲群体和群体之间，领导者和群众之间，公权力和民众之间这种制度化的对话协商机制不能说完全的建立起来了。在这样的背景下，是一个社会治理模式的变化，这种治理模式的变化既蕴含着政治体制的改革，也蕴含着社会管理方式的改革，还蕴含着领导者素质的提高。它是一个综合的考量。 事关大局的第四个作用，基层干部就是政策输出与输入的连接点。国家整个的政策过程中基层干部是什么，从国家这个角度讲是国家政策通过基层输出，输出到哪儿呢？输出到社会中，依靠基层干部组织群众，引导群众，贯彻落实。但是群众的意见你可以反过来说，群众有什么意见，社会有什么需求，还得通过基层干部，通过基层组织，基层向党和国家反馈。换句话说，政策过程它不是一根直线，它是一个圆，在这个圆中基层组织，基层干部既是起点，就是把意见，把社会需求反馈给群众机构。是意见表达的，也可以说既可以输入也可以输出，就处在这样一个连接点上。当然，现在看来在实践中确实有一定的问题，如政策输出，会发现有一种现象那就是执行力递减。一个政策原来的动机，理论上的效果到了基层会打折扣，执行效力递减。
这个递减是多方面的因素造成的，一个是政策本身有的时候它不可能涵盖所有的情况。到了基层，政策一般都会一刀切，可是发达地区，欠发达地区情况千差万别，甚至一个县都相差很大，在这个背景下，一刀切的政策到了基层执行，有的时候政策本身的效力当然递减。是愿意执行不执行，它当然递减。比如说我曾经下乡插队，我所在的公社，我们知情插队人家照顾分配的村都是比较好的，自然的条件，领导班子搞的相对好一些。但是这个公社就有很多的土地，将近有上万亩土地，实际上就是没水，专业的钻井队打到200多米深，都打不出一滴水来。在这样的背景下，看到一个公社两重天。自然条件不一样，在这个背景下同一个政策显然在一个公社都得发生一定的变通。所以政策效力执行效力递减有它的客观因素。 但是另外一方面也有主观的因素，比如利益的问题，地方利益，局部利益有的时候对政策也有一种人为的故意变通，这种故意变通不是出于客观条件，而是一种主观上不想执行，或者是执行的时候也变通。这种也有，两种情况都有，各地的情况千差万别。只是在调研中感觉有两种，第二种情况都是有行业的利益，局部的利益导致对某些政策抵制。
比如曾经规定某行业驻各省的一些办公室，行政机构要撤销，有的省撤了，有的省就不撤，为什么，只要不撤就可以收费，就可以养成一批人。到实际上就是有利益的问题，所以在政策输出过程中基层干部是所有的政策，不管有多少个政策，最后都通过这一个孔输出了。 从输入的角度来讲，输入社会有什么意见，民众有什么意见，可以把它反馈回来，反馈给决策机构。实事求是的讲，有的时候是真实的反馈，有的时候不一定是真实的反馈。现在说真话难是一个普遍的现象。
我曾经遇到过一个基层干部，他跟我讲，最近他们那儿就是有很多群众上访，搞群体性事件来闹事。这批人却有同情之处当年是一批大集体的人，后来改制了，现在人到五六十岁，各种疾病也来了，生活水平下降。可是所有的政策全都套不上，他们就天天来闹。我就问这个基层干部，你们向上汇报没有，因为靠你基层是不可能解决这个问题的，一定要有政策的。你这个乡镇，你这个街道办事处，自己不可能制定政策，那么必须向上汇报。他们的回答是我们不敢汇报，为什么？因为向上汇报上级会认为他们是找麻烦，担忧上级会生气，认为他们找麻烦，所以不敢汇报。我想，我们的输入过程中就遇到了肠梗阻，但是话又说回来为什么不敢汇报？这里面原因也是多种多样的，一种就是担忧上级不满意，可是为什么怕上级不满意而不怕群众来闹，那还是因为权力是上级给的。所以对上负责大于对下负责，这是跟用人机制相联系的，还跟考核机制相联系的。
另外不说真话也跟利益和公权力成为多元利益格局中的一员相联系的。有一个地方发生过著名的群体性事件，就是因为当地橡胶企业和胶农之间，因为橡胶收购价的问题发生的冲突。可是在调节的过程中，因为当地少数领导中在企业有参股行为，就影响到了群众对当地政权的信任。可是当地在汇报的时候，同样的说是黑恶势力的干扰，不排除有不好的事情的影响。但是把这个事的起因就归结为是坏人和黑恶势力影响。在这个背景下，其实是一种个
体的利益甚至是一种不正当利益，个别人的不正当利益和民众与企业的利益交织在一起，导致反馈的信息不真实。
反映出什么问题？决策机构如何直接联系群众的问题，环节越多中间打的折扣越多，决策过程政治体系的运转过程，群众和干部之间的直接联系，机制问题都是复杂的交织在一起。 因此，从这个背景上说基层干部的政治素养能力事关大局，它既受到大局体制政策的影响，但又可以倒过来影响到政策，制度的执行。问题是双方面的，这是第一个大问题。 二、新形势，新任务的需求与差距
第二个大问题，就是新形势，新任务的需求与差距。这儿讲的是什么意思？时代变了，任务变了，对需求越来越高，可是我们自身还存在一定的差距。 (一)时代课题
第一个问题，时代课题，形势的变化实际上是一种时代和客观环境的变化，在说到时代特点的时候，不得不关注到一个共产党长期执政，这是中国的一大特点。中国共产党1949年10月开始建立中华人民共和国，标志着共产党成为执政党。
1、忧患意识
今天已经执政60几年了，在这个长期执政的历史条件下，最大危险就是脱离群众。由此，宗旨意识，群众观，忧患意识，责任意识，民主法制意识都是长期执政条件下衍生出来的。可以说执政时间越久，这种宗旨意识，群众观念越容易模糊，忧患意识越容易淡化。 因此，这一些都是需要强化的，十七届四中全会有几句话讲的非常好。党的执政地位和先进性都不是与生俱来的，不是一劳永逸的，过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。这种忧患意识，这种危机意识需要时时的刻在心里，执政的时间越久，这种意识越需要。换句话说没有危机意识就会产生真正的危机，没有忧患意识就会产生真正的忧患。 2、如何科学发展
但是话又说回来，宗旨意识，群众观，民主意识责任意识等等也不是天生的。一方面要教育，另外一方面它还蕴含在我们的制度之中。如果权力就是上级给的，很难产生真正的群众观。所以这个跟社会实践的改造，制度建设也都联系在一起。时代的课题中，第二个重要的时代课题就是如何科学发展，科学发展已经成为当下最重要的任务，没有发展，中国共产党死路一条，，因为中国是后发国家。在这个背景下发展非常重要，可是发展成为第一要务的背景下，为什么说成为干部素质和能力中的要求呢？
发展是第一要务，观念上需要树立，这种观念本身就是一种素养。再比如说发展的目的，发展的目的是干什么？没别的，发展的成果要让人民所共享。这就是群众观，科学发展观以人为本是它的核心，这种核心之下目的就是发展的成果人民所共享，这就是一种价值取向。是一种政治价值取向，可是还有发展的方式呢？怎么发展，全面协调可持续发展，统筹兼顾，经济，政治，文化，社会四者四位一体的发展。这就是一种能力了，其实发展方式的选择如何发展这又是能力。发展的路径是什么？没有别的办法，改革创新。为了避免暴力革命的方式进行发展，改革创新就是必然之路。说到底科学发展能不能科学发展是一种素质和能力的综合，作为一种修养，当然也就是素养和能力锻炼的综合。
3、社会变迁带来最大的变化发生在社会层面
这个课题还有一个重要的问题，就是社会变迁，社会变迁带来的冲击是非常大的。改革开放以来，最大的变化不是发生在党政关系上，实事求是的讲，党政关系没有太大的变化。最大的变化是发生在社会层面。，
人民公社解体才有了今天的农村的乡镇政权。如国企改制，从当年党委领导下的厂长经济负责制，转变为现代企业制度下党的组织发挥政治核心作用等，这两大领域的改革。一个农村，一个企业，其实都是走向市场经济，建立市场体制的改革。在这个改制过程中，变为经济成分多元，生活方式多样，大量的社会群众被抛向了市场。这个过程导致出现社会利益多元，社会利益多元已经是不争的事实了。社科院说中国有十大阶层，我觉得十大阶层都不足以涵盖今天的局面。其实每个阶层中也含有不同的利益群体，比如说同样都是工人，既有下岗的工人，也有在岗的工人，垄断性行业的工人和非垄断性工人其实收入差距也是非常大的，利益诉求也是不一样的。在这样的一个背景下，整个社会价值观多元是一个不争的事实。这种价值观多元，多元到什么程度呢？连英雄观都多元了，有一年几大网站再加上平面媒体联合进行调研，心目中的英雄有选毛泽东，有选杨利伟当然像女宇航员刘洋也有可能选上，这都是可能的。价值观多元，在这样的一个背景下公民的素质也发生了变化，这里面既有进