第31卷 第2期 广东海洋大学学报 V ol.31 No.2
2011年4月 Journal of Guangdong Ocean University Apr. 2011 收稿日期:2011-02-08
基金项目:福州大学科研项目“区域合作保护海洋环境法律制度研究”(022317 作者简介:张相君,女,1978年生,博士,讲师,主要从事国际法、国际海洋法研究。 东亚海区域海洋环境保护法律制度的构建 张相君
(福州大学法学院, 福建 福州 350001
摘 要:东亚海区域是中国周边海域之一,区域内的海洋环境状况关系到中国海洋利益的实现。基于区域内复杂的政治利益和经济利益格局,区域海洋环境保护在法律上的进展几近停滞。在对区域内海洋环境状况、政治利益格局和经济利益格局分析之后,提出区域内的海洋环境保护虽然面临重重障碍,但海洋环境保护法律制度的构建不可或缺。在构建该法律制度时,本区域可向具有类似特点的地中海汲取经验;中国也应该积极参与并推进海洋环境保护法律制度的构建,以保障本国在此区域内利益的最佳实现。
关键词:东亚海区域;利益格局;区域海洋 中图分类号:D993.5 文献标志码:A 文章编号:1673-9159(201102-0007-06
On Framing the Legal Regime for Regional Cooperation on Protecting Marine Environment in the East Asian Seas ZHANG Xiang-jun
(Law School of Fuzhou University , Fuzhou 350001 , China
Abstract: The East Asian Seas are in the vicinity of China, whose marine interests correspondingly rely on the marine environment. Complicated political and economical interests in the East Asia hinder the construction of legal regime for regional cooperation. With analyzing marine environment, political and economical interests in the East Asian region, the author takes the view that legal regime is indispensible although great efforts are to be made. When framing such legal regime, the Baltic Seas Region is of great inspirations and experiences. During such a course, China should positively participate and push forward to guarantee the optimal realization of its own and the regional interests. Key words: East Asian Seas ;layout of interests ;regional seas
在海洋环境保护问题上,东亚海区域①[1]
是联合国环境规划署下区域海洋项目中很独特的一个:支持区域行动计划的国际公约付诸阙如,区域行动仅
仅依凭各成员国的“良好意愿”[2]
。该区域海洋行动计划中最引人注目的用词,就是“灵活性”。
区域文件的这种措辞虽然婉转,却指出了一个事实:区域内海洋环境保护法律制度的构建停滞不前,并由此成为全球范围内进展最为缓慢的一个区域。区域内海洋环境保护进展缓慢源于区域内各方对此未能给予足够的重视;而各方未能给予足够的
重视则根源于东亚海区域的成员国中,除了澳大利亚、新加坡之外,其他各方都还处于偏重经济发展而忽视海洋环境保护的阶段,各方并未意识到海洋环境保护的重要性。国际法中防范油污事故以及保护海洋环境的法律制度发展过程表明,正是在这种沿海国保护海洋环境意识缺失且各方致力于发展本国经济的时候,海洋污染事故、尤其是大型溢油事故最易发生。事故会直击各国法律制度在此处防范上的漏
洞,导致重大环境污染后果的发生。在此过程中,受到最严重和最直接影响的就是区域内的
广东海洋大学学报第31卷8
沿海各国,这也就注定了只有该区域内的沿海各国才是解决此问题的最适格主体。
1 东亚海区域②[2]4的特点
1.1 东亚海区域海洋环境基本状况分析
1.1.1 东亚海区域发生大型污染事故的风险分析 东亚海区域的环境极其复杂,包括了担负着繁重航运任务的几大海峡、多个岛屿群、宽阔的海湾、低浅的河口以及沿海几个世界上人口最多的国家,其中最为重要的就是马六甲海峡。
马六甲海峡作为东亚海区域下最重要的组成部分,扼欧亚交通之咽喉,也是中东石油输入亚洲(包括日本的重要通道。而东亚海区域周边所涉及的10个国家中,有7个是东盟成员国。剩下的3个中,中国、韩国是主要的石油进口国。日本虽然并非东亚海区域成员国,但是,其作为世界第3大能源进口国,也高度依赖波斯湾的石油进口。总体上,中国、日本和韩国石油进口航线的重叠度高,对马六甲海峡均极为倚重。区域内如此高度密集且重叠的航线意味着每天航经该区域的油轮所带来的风险也是巨大的。历史上发生的溢油事故,也证实了在该区域所面临的重大环境威胁。[3]
1.1.2 东亚海区域的海洋环境保护实践作为隶属于UNEP管理下的区域海洋项目,东亚海区域的海洋环境保护实践也同样参照了地中海区域的许多做法。该区域的海洋环境保护,其实开始颇早,只是进程十分缓慢。截至目前,各方的合作基础,也只是一份不具有任何拘束力的区域行动计划。保护和开发东亚区域海洋与海岸带行动计划(Action Plan for the Protection and Development of the Marine and Coastal Areas of the East Asian Region于1981年通过,最初也只有东盟的5个国家(印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国参与。该行动计划的内容包括:人类活动对海洋环
境的影响评估,沿海污染控制,红树林、海草以及珊瑚礁保护,废弃物处理。1994年,其余5国也加入了该行动计划(澳大利亚、柬埔寨、中国、韩国和越南。随着参加国的增多,行动计划基于长期战略考虑而有所修改,新增了技术转让和环境监督等内容。该计划还吸纳了UNEP/GEF的“扭转南中国海及泰国湾环境退化趋势”国际合作项目。目前,该计划的实施仍然是以政策导向为主。
1.1.3 东亚海区域的公约问题 一如前文所提及,东亚海区域在海洋环境保护问题上,完全仰仗于各方的“良好意愿”。并且,就此形成了UNEP区域海洋项目中一个十分独特的例子:一个没有区域公约的区域海洋项目,而且目前也没有迹象表明各方有缔结公约的意愿。
1.2 东亚海区域的政治利益分析
1.2. 东亚海区域的政治利益格局早在东亚海区域项目设立之前,该区域的政治利益对立已然开始。尤其是东盟的成立,本是为了对抗社会主义体制在该区域的扩张。这种缘于社会体制不同而形成的政治利益对立,在20世纪70年代到90年代期间,有着十分明显的表现。
截至目前,在东亚海区域,并没有任何一个国家在积极推动海洋环境保护法律制度的构建,其根本原因就在于各方在政治利益上的巨大差异。在南(中国海问题上,各方由于历史原因所导致的争端,一直未能得到妥善解决——甚至一直未能进入妥善解决的程序。这种紧张关系,使得南(中国海周边各方都显得极其敏感。即便是在环境保护的问题上,它们也都害怕自己所作出的让步会成为其他各方主张领土或管辖权的依据。因此,整个东亚海区域内的环境保护至今无所适从,这进而导致各方共同陷入了一种尴尬的境地。虽然在其他区域内,也存有领土争端的例子,但是,南(中国海区域内领土争端的历史渊源,使得其并不能像其他区域那样先行解决争端,而后再谈环境保护合作的相关事宜。
此外,由于日本和美国对作为交通要塞的马六甲海峡的干预,使得该区域的政治利益格局显得更为复杂。
1.2.2东亚海区域政治利益格局对法律制度构建的影响东亚海区域所呈现的这种政治利益多元且相互牵制的格局,对海洋环境保护法律制度的最大影响,就是使得相关进程根本无法展开。在UNEP 的推动下,区域海洋计划虽已形成,但是一项不具有任何法律约束力的文件只不过是聊胜于无。实际上,企图借助“软法”途径来实现海洋环境保护的东亚海区域总是步履维艰。目前各方最重要的合作,就是前文提及的UNEP/GEF的“扭转南中国海及泰国湾环境退化趋势”国际合作项目。2002年5月27-29日,该项目在广西北海市召开UNEP/GEF 中国国家技术工作委员会全会,中国方面正式启动了“扭转南中国海及泰国湾环境退化趋势”的国际合作项目。这个海洋环境保护的大型区域合作项目,由毗邻南中国海的中国、越南、柬埔寨、泰国、
张相君:东亚海区域海洋环境保护法律制度的构建 9第2期 马来西亚、印度尼西亚、菲律宾7国共同发起。③ 该项目同区域内其他海洋环境保护实践相类似,均 不具有任何法律约束力。 1.3 东亚海区域的经济利益分析
1.3.1 中国在东亚海区域的经济利益 中国在此 区域内的经济利益除了上述石油运输方面的利益, 还直接表现在国内的经济发展态势上。在此区域内 的广东和海南两省,均是中国的经济重镇。尤其是 广东省的经济发展,更是带动中国经济的一支重要 力量(关于广东省生产总值在全国的位置参见表 1。2009年,广东省海洋生产总值6 800亿元,占全