复合治理：城市公共事务治理的路径创新
——以杭州“社会复合主体”实践为视角
陈 娟
? 2013-02-28 15:14:53 来源：《中共浙江省委党校学报》(杭州)2011年4期第70～
76页
【作者简介】陈娟，浙江省委党校、浙江省“科学发展观和浙江发展研究中心”讲师，博士。
【内容提要】 市场主体与民间社会力量参与公共事务治理是经济、社会发展的必然趋势。杭州“社会复合主体”实践表明，“复合治理”能够有效转移政府的部分社会职能，是当前中国城市公共事务治理的路径创新；政府应引导、吸纳各社会主体积极参与公共事务治理。结合当前社会复合主体运行中的某些问题，本研究提出了完善城市公共事务复合治理机制的对策与思路。
【关 键 词】公共事务/复合治理/社会复合主体
一、复合治理：城市治理新模式
(一)更好的治理与服务：城市公共事务治理的价值追求
“治理”(governance)是20世纪80年代以来管理方式的变革与创新，这是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。在社会公共需求扩大化、公共服务需求多样化和供给主体多元化的今天，所有的组织、机构和社会成员，都有享受公共服务的权利，同时也有提供服务、参与公共事务
治理的义务。因此，“如果说19-20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的治理结构(citizen-centered governance structure)的复兴实验过程”。①为实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等公共行动主体需要彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。②
城市是现代经济、政治和社会生活的中心。随着市民物质文化生活水平的显著提高和信息技术的快速更新，城市治理成为公共事务治理的重要内容。伴随着城市化进程的加速，既有的城市问题诸如公共设施建设、老城区拆迁与改造、环境改善、重大项目改进、生活品质提升等与阶层分化加速、社会贫富差距拉大、土地规划与使用纠纷、外来务工人员维权等城市化问题交织在一起，使得城市治理变得愈发复杂和多元，需要投入更多的智慧与精力。
在这种大背景下，“更好的治理与服务”成为当前城市公共事务治理的价值追求。在市场经济体制较为成熟、市民社会较为发达的西方国家，政府也通过合同出租、公私合作、用者付费制、政府补贴制等多种途径实现政府与社会的共同治理。③在中国，随着社会主义市场体制的逐步完善和民众参与水平的提高，一些公民个人、企业和社会组织已经积极投入到公共事务治理中来，这为中国城市政府与社会力量共同治理提供了可能性和可操作性。
(二)复合治理的内涵与特点
治理机制的形成以及它们组合而成的治理形态的扩展是一个历史过程，④复合治理就是从政府单一主体的治理结构向多种社会主体治理结构转变过程中的
一种治理形态。“多中心治理”理论认为，在私有化和国有化两个极端之间，存在着其他多种可能的治理方式，这些治理方式允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务，以减少“搭便车”行为，避免“公地的悲剧”和“集体行动的困境”，扩展治理的公共性。⑤复合治理就是在政府作为主导力量治理公共事务的过程中，强调政府与市场主体、民间社会组织形成多元复合主体，通过合作、协商等多种手段共同治理公共事务的一种新型治理模式。这是“多中心治理”理论在中国城市治理实践中的运用，它强调政府主导与市场、民间社会组织的积极参与，主张政府与各社会主体的合作和多种治理手段的应用。作为一种新型治理模式，“复合治理”有以下四个突出特点：
其一，复合治理的主体是政府主导的多元复合主体。与政府主导经济改革和社会发展相一致，城市治理同样需要有一个偏强一些的政府，政府发挥主导作用是现实需要；但随着市场主体和民间社会组织的不断增多，它们的参与需求和参与能力不能忽视。因此，政府主导，与企业和民间社会力量组成多元复合主体成为中国城市治理的客观需求。虽然政府与其他主体在治理中的身份和职责不同，但就整个治理机制而言，各主体的地位是平等的。其二，复合治理的机制是“双向互动”。治理的过程，就是政府与市场、民间社会力量“多元主体”、“双向互动”的过程。“双向互动”是指政府为一方，市场主体和民间社会力量为另一方(简称“各社会主体”)的“双向互动”，这主要有两层含义：一是通过政府自上而下的主动作为和与社会各主体自下而上的全面参与，实现功能互补。二是通过政府与各社会主体间的协商与合作，建立良好的伙伴与互动关系。其三，复合治理的组织形式灵活。根据不同的目标和任务，政府与企业、民间社会组织、个人可以组成不同类型的复合主体，在不同领域发挥不同作用。其四，复合治理的结构是网络型。政府与其他社会主体在同一平台上双向互动，形成网格状关系，每个主体都是网上的一个结点，避免垂直管理和纵向多层次信息传递，能够更有
效地激发各主体的积极性。
二、复合治理的实践类型与成效：杭州市“社会复合主体创业”个案分析
(一)社会复合主体创业：杭州市复合治理模式的探索与实践
作为一种新型治理模式，复合治理机制的形成有赖于市场体制的成熟、市民社会的壮大和政府职能的转变。杭州市经济发达，市场化程度较高，民营经济发展尤为突出；与此相一致，杭州行业协会(商会)和社团组织起步早，数量多，积极活跃；此外，身处“人间天堂”的杭州市民高度重视生活质量，有着积极的参与热情和较高的参与能力，这都为“复合治理”打下了坚实基础。2004年，杭州市提出“和谐创业”发展模式，并将之作为落实科学发展观、构建和谐社会的载体；政府在共建共享“生活品质之城”实践中，寻求人的自由全面发展和城市品质提升有机契合的发展理念。因应这一理念，杭州“社会复合主体”创业实践产生，为不同社会主体提供参与空间和途径，确保各主体各尽所能，各得其所。
图1：杭州社会复合主体图示⑥
“社会复合主体”是杭州市以推进社会性建设项目、知识创新、事业发展为目的，由政府(党政界)与企业界、知识界和媒体界等不同社会主体公共参与、主动关联而形成的多层架构、功能融合、优势互补的新型社会治理组织系统。⑦如图1所示，在该系统中，政府主导力、企业主体力、社会运作和市场配置资源能力“三力合一”，党政界、知识界、企业界、媒体界四届联动。各复合主体的职
责分工明确，党政界为主导的领导协调小组、委员会，主要发挥引导、统筹、协调等功能；知识界为主体的专家委员会、专家小组，主要发挥研究、咨询、策划、创意等功能；行业界为主体的中心、协会、经营组织，主要发挥实施、建设、展览、制作等功能；媒体界为主导的宣传机构，主要承担宣传、推广、沟通、动员、监督等功能。⑧
(二)杭州复合治理实践的个案分析
杭州复合治理实践形成了不同类型的复合主体。本研究挑选已经取得显著成效的三大社会复合主体为个案，分析复合治理不同实践形态的适用范围以及在城市公共事务治理中所发挥的作用。
1.项目型复合主体实践
项目型复合治理是杭州市政府为改善基础公共设施、提高公共服务质量，由政府主导，以重大项目的形式对公共事务进行的治理。项目型复合治理得以产生的原因主要有：首先，这些公共设施一般来说对城市的整体发展具有重大意义，其社会效益、文化属性显著，能够集中反映城市形象，对这些项目的治理不仅能够改善城市形象，更能提高市民的生活品质，治理结果也尤为重要。其次，基础公共设施一般来说规模都比较庞大，对其治理也是一个持续、长期的过程，需要足够的财力和有效的管理。在这种情况下，政府采取项目建设的形式，政府、企业和民间组织形成多元复合主体，把基础设施建设作为整个城市的议题，共同治理。
在项目型复合治理中，政府是主导者，起着整体统一规划、协调管理、积极