引导和规制的作用，在复合主体中的地位相对比较突出；企业和民间社会组织也结合各自的特点发挥不同作用，如企业提供市场化的个性服务与经营；社会民间组织筹措资金，积极参与、评议项目的建设与改造，等等。目前杭州市已经成立了多个项目型复合主体，如京杭运河综合保护主体、西湖综合保护项目型复合主体、西溪湿地综合保护复合主体、钱江新城建设复合主体，等等。以京杭运河综合保护工程为例，2002年杭州市政府按照“统一领导、市区联动、政府主导、市场运作”原则对京杭大运河进行复合治理，到2006年，运河水质得到明显改善，运河两岸成为杭州居民最惬意的休闲、健身场所；沿岸的历史街区、古建筑遗存等人文景观已经成为运河申报世界文化遗产的重要资本。更重要的是，到目前为止，除市财政提供少量启动资金外，运河综合保护投入的近百亿元资金均由市场化手段自行筹措。
2.行业型复合主体实践
行业型复合治理是应对产业结构调整和经济转型升级而产生。众所周知，浙江民营经济发达，中小企业群是浙江经济的典型特征，并以“浙江模式”而闻名全国。经历了30多年的飞速发展之后，浙江面临着一个突出的发展瓶颈，即中小企业群国际竞争力日益低下。杭州中小企业虽然实现了区域上的聚集，但各企业独立经营，产品生产也多以原料加工和贴牌出口为主，没有形成真正意义上的产业集群，整个产业处于国际产业链的中下游，缺乏核心竞争力，2008年全球金融危机使得这一瓶颈更加突出。因此，调整产业结构，转变发展方式，推动经济转型升级是浙江经济可持续发展的关键。行业型复合主体正是因应这一困境而生。这是以某一行业的可持续发展为目的，企业(行业)、政府、知识、技术、文化等各个领域内的不同社会主体进行联合，通过身份互补实现管理、经营与转型等多项职能互相关联、互相融合的组织。
行业型复合主体以市场为资源配置基础，以企业、行业协会和商会等民间社会团体(组织)为主导，充分发挥市场和社会组织的作用，政府主要通过购买服务、项目资助等途径发挥推动和辅助作用。丝绸与女装战略联盟是杭州市行业型复合主体创业的典型成功案例。2005年，杭州市政府成立了“四界联动”的杭州市丝绸与女装战略联盟。该联盟把结构上的“务虚”与功能上的“务实”相结合，一方面将生产丝绸(企业)与高校科研(知识界)相结合，推动产业转型升级；另一方面推进产业与文化相互渗透；通过政府与媒体的组织和宣传，推动对杭州丝绸文化的传播。到2007年，杭州丝绸与女装产业获得2项丝绸纺织类的国家“科技进步奖”；拥有10个中国名牌和4个驰名商标。2008年获得北京奥运会4个丝绸礼品特许经营权中的3个。⑨杭州丝绸与女装战略联盟的实践表明，行业型复合主体能够把经济转型升级和政府治理目标实现有机整合，达到政府、企业和社会互利共赢。根据不同行业的发展特点，杭州已经组建了多个行业型复合主体，比较著名的还有杭州美食行业联盟、茶行业联盟、数字电视行业联盟、婴童行业联盟，等等。
(三)社会型复合主体实践
社会型复合主体主要是为社会事业发展而设，确切地说是为发展民间社会力量而构建。中国长期的“强政府—弱社会”关系模式使得市民社会发展比较迟缓，民间社会力量弱小，这不仅掣肘市场经济的完善，还影响政府职能转变和公共服务的有效供给。杭州社团组织发展位于全国前列，但因多种原因，发展仍存在严重问题。以西泠印社为例，有着“天下第一名社”美誉的西泠印社在上世纪末因管理不善，社团的公益性文化事业与经营性文化产业混在一起，财政混乱；社团活动因组织松散、资金缺乏和高级人才流失而处于停止状态，社址也常年失修，
破败不堪。针对这种情况，组建社会型复合主体的主要目的就是在企事分开的基础上，通过政府的介入与“搭桥”，采用市场化和社会化的经营方式，实现事业单位与企业主体之间的间接复合，弥补民间社团和企业的各自“短板”，实现二者的“自我造血”功能。
在社会型复合主体中，企业和民间社会组织是主体，发挥主要作用，政府在多数情况下只是利用自身的影响力为企业和民间组织的发展壮大提供制度平台和发展空间，主要起着协调、沟通的作用。因此，政府只是扮演着“参与者”、“协调者”的角色而不是依靠权力或行政审批权延伸运作。西泠印社复合主体构建以来，西泠集团的文化产业和经营性国有净资产年均增长都在45%以上；西泠印社还在国家工商总局注册了20多个类别的200多个商标，文化事业的盛景又开始重现。⑩这表明，社会型复合组织确实在促进民间社会力量发展壮大方面有着特殊的功效，可以说是政府对市场和民间社会力量发展的大力支持和积极回应，这不仅有效地整合了社会资源，对推动公共服务社会化也有着长远的意义。
综合以上案例可以发现，复合主体能够把企业、民间社会力量吸纳到城市公共事务治理中来，把他们的被动参与转化为内在参与，激活各主体的参与激情和能力发挥，扩大了社会公共责任承担机制的社会覆盖范围，增加了解决公共事务治理难题的渠道。这表明，“复合治理”在整合多种资源，促进特色行业发展，推进重大项目建设，发展文化社会事业，提升城市发展层次和生活品质等方面发挥了突出的作用，能够有效完成城市公共事务治理的任务和目标。
三、复合治理的理论创新与实践价值
(一)理论创新：走出传统困境，拓展研究领域
从本质上讲，不论何种治理模式，都是政府为满足特定社会发展阶段社会公共需要而选择的治理工具，都是为实现政治统治的需要。因为，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的社会职能时才能维持下去”。随着经济、社会的发展和社会需求的增多，对“一切由社会性质产生的各种公共事务”的治理越发困难，传统自上而下的单向治理模式日渐陷入困境。复合治理最突出的理论创新就在于，其打破了单一主体的政府治理模式，尝试建构政府、市场和公民社会三维结构下的多元主体治理模式(如图2所示)。这是在公共服务市场化、政府决策民主化与科学化背景下，不同治理主体根据公共事务的性质建构的一种新的公共利益实现机制。正如亚里士多德所言，“人们关怀着自己的所有，但却忽视公共的事物。对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”，(11)对公共事务的治理是十分困难的。复合治理则是基于一定的集体行为规则，将政府、社会组织和市场主体置于同一平台上相互调试，形成多样化的公共事务管理制度和组织模式。这就意味着，复合治理是公共行动者共同行为的产物，而不是政府自上而下的安排；各种治理主体通过对话、协商和谈判，共享资源，减少分歧，并努力增加合作。(12)从这一点上说，复合治理是对传统管理模式的变革和创新。
图2：传统治理模式与复合治理模式
复合治理拓展了“多中心”治理理论的适用范围。“多中心”治理理论强调多个权力中心和各社会主体公共参与、竞争与制衡，这需要有发达的市场经济和成熟的市民社会与之相对应。中国的社会主义市场经济体制刚刚确立，市民社会力量不够强大，社会资本也不充足，完全意义上的“多中心”治理模式在中国不具有很强的实践价值。复合治理则是通过政府主动作为，引导、吸纳社会民间组织积极参与，其核心也是强调治理的多元主体以及各主体间的互动与合作，其实质就是“多中心治理”理论在当前中国的具体实践。杭州社会复合主体实践也表明，在公共责任和公共利益的实现方式上，复合治理突破了政府的一元强制和垄断，实现了政府与市场、社会“多赢”的局面。这不仅是对治理理论研究领域的拓展，更是与当前中国城市发展相适应的新型治理模式。
(二)实践价值：转移部分政府职能，开辟发扬民主新途径
“复合治理”为转移部分政府职能提供了可行途径。公共事务的治理过程也是公共服务的供给过程。随着中国各城市人均GDP的大幅提升，城市公共事务的有效治理迫在眉睫，但还缺乏较为有效的手段和做法。随着社会力量的增强，政府正逐渐把一些治理权归还给社会，多元化治理模式已成为现代公共管理的重要特征。由于公共事务领域的不断扩大和社会需求的多样化，不同性质的公共服务和公共物品可以通过多种制度选择来提供。那些因政府财力或其他原因无力承担的公共责任或政府能够承担但效率低下的服务，完全可以通过拓展供给主体，优化供给方式来实现，即公共服务市场化和社会化。杭州社会复合主体实践的过程，更多的是政府从市场和社会中退出并转移部分社会职能的过程：企业、社会组织和公民个人积极参与到公共事务治理中去，政府更多地扮演了中介者的角色，即