制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共事务治理提供依据和便利。因此，复合治理不仅可以将部分政府职能合理转移出去，而且能够成为部分政府职能社会化的基本载体。这对建立政府与社会的良好的伙伴与互动关系、共同治理有着重要的意义。可以预见，在今后一段时间内，“复合治理”必将成为城市公共事务治理的重要组成部分。
“复合治理”为发扬民主提供了新途径。民主是人类社会长期追求的价值目标，然而民主制度却不是思想家设计出来的，而是在漫长的历史发展进程中为解决现实问题尤其是利益分配问题而自发生长出来的，“民主化与其说是设计出来的，毋宁说是应对出来的。换句话说，‘民主模式’的不同版本，不过是不同国家针对民众的参与要求一步一步应对的结果。”(13)现代社会的民主已经由政治领域扩大到所有公共事务领域；与此相一致，民主结果也由以国家权力为单一中心的“统治”模式转变为由国家权力和社会力量共同参与和决定的“治理”模式。杭州复合治理正是在实践中发扬民主、实现民主的创新。首先，多元社会主体参与到公共事务的治理中来，本身就是扩大民主参与的具体实践。广泛参与扩展了信息来源，增加了解决公共事务问题的路径。其次，多元主体在治理过程中实现了创业与民主协商的有机统一。政府虽然是城市治理的主导力量，但在社会复合主体中，各主体的地位是平等的；各方基于公共责任的实现机制，将个体创业追求与城市整体发展统一起来，使各方在治理中发扬协商民主，在各自领域中发挥作用并承担相应责任，以协商推进公共事务治理。最后，杭州社会复合主体实践为社会不同群体、不同层次积极参与、共同协商搭建平台，不仅是一种更为直接、更为普遍的民主方式，而且能够使各参与主体彼此互相引导和监督，并将之有效地转化为内部引导和监督，成为一种新型的民主监督方式。伴随社会复合主体创业的发展，这种新型的民主方式将同步扩大其作用范围，有效推进社会主义民主进程。
四、对完善复合治理机制的进一步思考
目前，杭州已建成了20多个代表性的社会复合主体，“杭州模式”也不同程度地被其他城市效仿与借鉴。由于“复合治理”模式目前还处在探索阶段，社会复合主体实践也面临一些问题。如何结合中国城市实际，完善复合治理机制，需要继续探索和研究。
(一)突出治理的“公共性”，扩大参与的领域和范围
“将公共范畴仅仅理解为公共行动者的行动，会使社会变得贫乏，使之丧失为达到目标而可以采取的许多有效的手段”。(14)在治理关系中，任何机构和个人既是治理者，也都是治理活动的积极参与者。政府虽在治理中起主导作用，但也要注意看到非政府主体在公共事务治理中的作用并引导它们积极参与。杭州复合治理是政府积极引导社会力量有效参与公共事务治理的成功案例。政府将自上而下的主导与社会自下而上的积极参与有机结合起来，这是值得肯定的，但就作为一种长效治理机制而言，仍很有必要从以下三个方面强化：
第一，突出公共理念。公共事务治理不是单一主体对社会的活动，而是治理主体多元化的社会治理模式；在治理过程中，政府应允许和鼓励企业和非正式组织参与公共产品与公共服务的提供，应大力发展商会、协会、中介组织和其他民间组织等非政府组织，发挥他们在公共服务中的作用。(15)即政府要用合作而不是支配或者领导的理念来透视公共事务与公共服务，在主动作为的同时，还应该注意到公民个人、企业、社会团体等组织在公共服务供给中所能发挥的作用；同时提供制度化的参与渠道。第二，信息公开，扩大参与。要通过开放式决策等途
径，鼓励公民积极参与到政府决策，并为公民参与决策提供便利条件，同时，尊重、保护他们的知情权、表达权、参与权和监督权，建立起良性互动的利益表达机制和公共需求回应机制，扩大参与面，畅通参与途径。第三，扩大监督范围，增强公民监督力度。现代政府必须树立“顾客至上”的服务理念，主动接受公民监督，积极为公民监督创造条件。杭州市在这方面探索了多种办法，包括媒体和专家的积极参与、杭网议事厅、湖滨晴雨、草根质监站等。虽然有些措施出发点并不是社会监督，但却在公共事务治理的监督方面产生了显著效果，值得借鉴。
(二)规范运行机制和利益协调机制，强化治理成效
如前所述，在复合治理模式中，政府、市场主体和民间社会组织是以柔性的、网络化状态连接，便于各主体灵活运作。但是，机制灵活也容易造成运行不规范。目前，杭州社会复合主体实践这方面的问题主要体现在某些社会主体的性质不易确定和职能定位不清；此外，社会复合主体工作人员专兼职交错的现象也不利于人才资源的整合利用。当前，规范复合治理的运行机制需要从这两方面着手：一是规范复合主体的人员结构。在主体结构设置上，对于由政府设立的组织，除相关党政部门参加外，还要吸收行业界代表和专家参加，并与相关行业组织、经营组织接轨，但由党政界主导社会效益；对于各类行业组织、商会、协会等，应形成多层架构，吸收相关专家、媒体人士、党政人士参加。同时，要形成多方沟通、协同、合作与监督机制。二是规范运作程序，形成层次分明的专业化运作机制，使主体架构中不同界别发挥不同作用，在职责明确的基础上，将不同层次的功能进行有效串联整合，形成统分结合、优势互补、互为支撑的功能链、项目链，有力推进社会性重大项目建设和知识创业、事业发展。(16)
如何协调好各主体间的利益关系是城市公共事务复合治理的关键。利益关系
是不同集团在同一组织系统中得以共存并合作的前提，不论什么样的共同体，都有其特定的利益要求，而且都具有某种程度的自利动机和相互博弈倾向。否则，可能导致集体行动的失败。(17)在复合治理机制中，各参与主体的动机和诉求除了政治取向外，还存在市场取向和民间公益性取向。(18)这就要求“公共权威”(政府主体)对社会价值进行合理分配。其一，要借助政治系统及其资源优势进行有效的社会动员和经济激励，解决民间社会与市场主体的“进入”问题，使多元社会主体为增进共同利益而投入复合性事业的“整体性建设”。其二，政府要通过注入启动资金、资助民间社会组织或购买服务等办法增加其他社会主体的利益。其三，作为主导者与核心参与者，政府还需要从财政、税收等方面对各复合主体予以政策支持，如给予税收减免政策、健全社会捐助扶持政策等，协调复合主体间的利益分配关系，最大限度地实现和增进公共利益。
(三)积极培育民间社会力量，推动社会全面参与
政府、市场和市民社会是复合治理的三大基本机制，这就决定了建构复合治理模式需要有两大基本前提。一是市场与市民社会的发育程度，这在客观上决定了复合治理模式能否建构以及运行效果。杭州之所以能够创建社会复合主体，得益于其较为成熟的市场经济体制和已初具雏形的民间社会力量。二是政府的主动作为，这是复合治理模式建构的主观要件。杭州市政府主动作为和积极主动引导、培育各种社会复合主体创业的做法，正是对正在成长的公民社会的积极回应，这为城市复合治理提供了保障。从当前整体情况来看，虽然社会主义市场经济体制已经逐步确立，但民间社会力量相对弱小，这是构建城市公共事务复合治理模式的一个“短板”，需要政府的培育与支持。
现实生活中，民间社会组织因承担了大量的社会职能而成为政府理想的合作
伙伴。民间力量几乎涉及了人口、卫生、教育、科研、社区服务、慈善事业、扶贫与赈灾、社会保障、宗教等广阔领域，(19)能够从各方面提供多样化的公共产品和服务，满足不同领域、不同层次的需求。国外很多公共服务也是由社会组织完成的。在荷兰、比利时、奥地利、西班牙等国，非营利组织被作为处理社会福利问题的第一条防护线，而政府在可能的范围内与这些组织合作或通过这些组织发挥作用。(20)
20世纪80年代起，社会组织在中国也有了较快发展，十六大以后，政府开始积极鼓励民间社会组织参与公益性活动。但总的来说，民间社会组织尤其是非官方组织的发展，还是困难重重，除了受业务主管单位和登记管理机关的双重领导，民间社会组织还受资金困扰。因此，政府应在转变职能过程中，积极培育民间社会力量的成长，以推动社会全面参与。首先，应该制定和完善相关法律，调整相关政策，为民间社会营造相对宽松的发展环境，鼓励在公共领域产生更多的社会组织；其次，应该改革有关法律和政策规定，取消双重管制，降低注册门槛，扩大民间组织的筹资渠道，推动民间社会力量壮大。最后，要在放松对民间社会组织双重管制的同时，加大对它们的财政支持。萨拉蒙对欧美22国非营利组织发展的研究发现，来自政府的财政支持占非营利组织经费来源的四成之多，(21)在这方面，中国政府应该借鉴，使民间社会力量真正壮大起来，更好地在各个领域、各个层面支持和参与公共事务治理，共建和谐社会。
注释：
①(美)博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第10页。