当代西方“整体政府”公共服务模式
及其借鉴
张立荣 曾维和
[摘要] “整体政府”公共服务模式是在反思和扬弃传统官僚制公共服务模式和碎片化新公共管理公共服务模式的基础上形成和发展起来的。本文介绍了该模式的缘起、特征与模式，认为这种模式具有公平正义的公共服务目标、联合的公共服务方法和协调的公共服务政策。在价值取向、组织结构、供给方式、技术手段等方面对我国建设服务型政府和改革公共服务体系具有重要的启示和借鉴意义。 [ 关键词 ]“整体政府”；公共服务模式；服务型政府 [ 中图分类号 ]D035.1 [ 文献标识码 ]A [ 文章编号 ]1006-0863{2008)07-0108-04
从西方政府改革运动及行政理论演进的历史来看,其公共服务改革大致经历了官僚制公共服务模式阶段、新公共管理公共服务模式阶段和“整体政府”公共服务模式阶段。“整体政府”公共服务模式是20世纪90年代中后期西方各国第二轮政府改革运动中公共服务实践的经验总结和理论提升。虽然新公共管理公共服务模式仍然在西方各国公共服务实践中发挥作用,但“整体政府”公共服务模式已经成为公共服务改革的新趋势。在经济全球化和构建和谐社会的进程中，我国国与西方国家具有相同的时代背景和发展诉求。因此,系统分析和
探讨西方“整体政府”公共服务模式的缘起与发展、要义与特征以及模型与机理,对于我国服务型政府建设和公共服务体系改革具有重要的启示和借鉴意义。
一、缘起与发展
“整体政府”公共服务模式是在反思和扬弃传统的官僚制公共服务模式和碎片化的新公共管理公共服务模式的基础上形成和发展起来的。
20世纪50年代到70年代,西方各国普遍采用传统的官僚制公共服务模式。这种模式的基本特点是突显政府本位,由政府机构以制度和规则的方法来提供公共服务,其服务的范围主要集中在政府组织的内部。这种模式的主要缺陷是对公众的公共服务需求反应迟钝，出现“政府失败”和“公共服务失灵”。因此,传统的官僚制公共服务模式就成为西方政府改革的直接靶标。
20世纪70年以后,西方各国先后开展了以“政府再造”为主要内容的新公共管理改革运动。其改革取向是用新公共管理公共服务模式替代传统的官僚制公共服务模式。新公共管理公共服务模式以“企业家政府”为理论模型,以私有化、分权化、市场实验、强制性竞争、服务质量等市场化方法为基本特征,其公共服务的范围也从政府组织的内部走向外部,皈依公民本位,注重公民对公共服务的偏好和选择。新公共管理公共服务模式的主要作法是建立分散化和小型化的执行机构,缩小和降低官僚机构的规模和集中化程度,并在公共服务供给主体之间广泛开展竞争。从实际效果上看,新公共管理公共服务模式
的市场化方法和竞争机制,大大提高了公共服务的效率,但“撒切尔时期公共行政改革在引人竞争机制的同时,严重忽视了部门之间的合作与协调,造成了碎片化的制度结构”。[1]这种碎片化的制度结构导致公共服务的碎片化,既在总体上抑制服务效率的持续提高,也与公共服务的公共性相悖,从而使西方各国公共服务改革再次陷入困境。
20世纪90年代中后期,以英国为代表的西方各国开启了以“整体政府”为主要内容的第二轮政府改革运动。1997年,布莱尔所在的工党在大选中获胜,取得执政地位。工党政府为了克服公共服务官僚制方法的缺陷,同时超越新公共管理方法所造成的困局,制定了“整体政府”发展规划,主张用“整体政府”方法进行公共服务改革。1999年,布莱尔政府颁布《现代化政府白皮书》,推出一个实施“整体政府”改革的十年规划。这个规划包括五项政策建议,即提供回应性公共服务、提高公共服务的质量、重视公共服务的价值、改进政策制定以及建立信息时代的政府。前三项政策建议是关于公共服务改革的主体性内容,后两项政策建议也与公共服务改革密切相关,是公共服务改革的政策保证和技术基础。这五项政策措施彰显出一种新的改革取向,就是构建“整体政府”公共服务模式。比如,回应性公共服务的基本措施包括通过地方伙伴关系、一站式服务中心和其它方法强力排除协同工作的障碍；进行民意调查,收集公共服务需求信息,促进各部门合作,实行整合服务,满足多方需求。又如,提高公共服务质量的措施表现为:建立公共服务标准和新的公共服务协议,并通过跨部门的公共服务标准和协议,使各部门之间的“协同”工作得以实现,同时密切监
视服务效能,对服务质量差的组织进行督察,对服务质量好的组织给予充分的自由,并使二者之间达到适度的平衡。
随着英国公共服务改革不断取得成效,澳大利亚、新西兰、荷兰、瑞典等国相继进行了“整体政府”公共服务改革,加拿大、美国等国的地方政府也进行了类似“整体政府”的公共服务改革。目前,建立“整体政府”公共服务模式已经成为西方国家公共服务改革的普遍性诉求。
二、要义与特征
“整体政府”公共服务模式是“整体政府”理论与实践发展的产物。西方学术界对“整体政府”进行了较为系统的研究。牛津大学教授、英国科学院院士 Bogdanor 整合有关学者把“整体政府”运用于社会政策和公共服务领域的最新研究成果,编著成《整体政府》一书。他认为,与遵循经济学逻辑的新公共管理改革不同,“整体政府”主要借鉴社会科学的理论而非经济学的理论。[2]“整体政府”方法所展现的是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。这种治理模式运用于公共服务领域的要义有四:排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地使用稀缺资源；促使风险管理者在特殊的政策领域和网络中一起工作,产生协同效应；为公众提供无缝隙的服务。[3]由此可见,“整体政府”公共服务模式是一种运用“整体政府”方法(如运用联合、协调、整合等方法促使公共服务主体协同工作),为民众提供无缝隙公共服务的标准化样式。这种服务模式致力
于组织整合和工作协同,讲求内部公共服务与外部公共服务的有机结合,从而极大地深化和提升了公共服务改革的理论内涵和实践意旨。 大体言之,“整体政府”公共服务模式具有三个基本特征 : (1) 公平正义的公共服务目标。“整体政府”公共服务模式在公共服务供给中注重以公共服务质量为基础,以公民治理为中心,体现公共服务供给的公平性。它不仅可以满足公民的一般性需要,而且可以满足不同群体的差异性需要,促使公共服务走向均等化。 (2) 联合的公共服务方法。“整体政府”公共服务模式的一个突出特点是进行公共服务供给方式创新,即通过发展联合的知识和信息策略,增进公共服务中各供给主体之间持续地进行知识和信息的交换与共享,形成协同的工作方式,为公众提供联合服务(joined -up services)。[4]这是“整体政府”公共服务模式与新公共管理分散化、独立化的公共服务供给方式的最大区别之所在。
(3) 协调的公共服务政策。“整体政府”公共服务模式注重政策协调。学者John P.Burn认为,政策协调指的是两种以上的政策得以融合演进,并形成共同的目标；政策协调的目的是为了防止政策冲突。[5]学者Nina P.Halpem则从两个维度界定政策协调的含义:一是不同政府部门政策制定过程中的协调；二是不同的政策建议演进融合为一项共识。[6]“整体政府”公共服务模式注重通过政策协调实现整合服务。
三、模型与机理