“整体政府”公共服务模式不仅在理论上具有丰富内涵和鲜明特征,而且在实践中形成了特定而有效的模型与机理。
随着“整体政府”公共服务模式在西方各国实践的推展和不断取得成功,学者们从新的文化和哲学、工作方式、政策制定以及责任和激励机制四个方面对“整体政府”公共服务实践经验进行了理论总结和凝炼,形成了“整体政府”公共服务的最佳实践模型(见图1) 。
一般说来,“整体政府”公共服务实践模型包括四个方面的内容:一是新的支持性文化和技能基础,鼓励价值多元化的观点、看法、创新观念和跨越组织界限的交互行为,并发展相应的技能和行为。二是新的工作方式。在公共服务机构中,综合各种灵活性和革新的工作方式可以使“整体政府”取得好的效果。三是新的治理、预算和责任框架。治理安排必须与特定“整体政府”的目标相协调,明确问责制安
排,在横向协作和纵向问责之间形成一定的张力。四是新的制定政策、设计方案和提供服务的方式。这必须超越传统的等级制度以建立网络和伙伴关系,促使政府和非政府部门形成密切合作关系,促使更多的公民和他们的代表参与提供政策咨询,协助政策项目设计和提供服务。 英国学者Maio根据这一实践模型,具体地阐述了“整体政府”公共服务模式的“三项支持技术”和“四个作用领域”。[7]“三项支持技术”是指交互的、协作的和一体化的技术。通过这些技术可以有效的影响公共政策,实现其过程、数据和应用的一体化。“四个作用领域”即“4W”:同一政府层级中“整合”服务发生的预期是什么?跨层级“整合”地方和政府相关的责任是什么?跨流程等级“整合”政府政策与操作的含义是什么?连接政府与私人部门的纽带是什么?这些支持技术与作用领域说明不能从单个方面理解“整体政府”的含义。联邦、州、城市政府、地方政府,以及私人机构和部门,必须专注于某一公共政策的目标,并在四个领域中协同地发挥作用。
西方“整体政府”公共服务模型在实践中是如何运作的呢?对此,学者们主要从以下三个方面进行了阐发:
首先,根据公共服务的范围,对服务对象进行分类,明确不同对象的服务需求,是“整体政府”公共服务模型有效运作的基础性环节。Perri认为,仅仅注重顾客是不够的,还必须关注其他服务对象。在他看来,公共服务的对象主要有消费者、公民和纳税人三类,他们各自的公共服务需求是不尽相同的,详情见表1。
表1 不同服务对象对公共服务的需求状况
服务 治理 供求者之间的关系 消费者 快速的、易得的、可理解的、 不关心原材料、 对劣质服务高质量的一次性服务 公民 仅仅需要能发挥作用和尊重私权的服务 只聚焦于服务 的申诉 公开的、联合的 “给我更多和正确的服务 的发言权” 拒绝浪费，不能给当权者 特殊的利益 纳税人 保持花费下降、减少浪费等 “保持倾斜” 资料来源 :Perzt6,Diana Leat,Kimberly Seltzer and Stoker.Governing in the Round:Stategies for Holistic
Government. Demos:The mezzanize,1999
其次,在明晰服务对象及其公共服务需求之后,需要在公共服务主体间建立一种跨部门(或组织)的伙伴关系(cross-sector partnership),即在各伙伴保持分离性主体的前提下,为着共同的目标一起工作,分享回报。伙伴关系的核心就是整合工作。整合工作有两种基本方式,即资源整合和政策整合。二者在过程和结果方面存在着差异,详情见表2。
表2 公共服务主体伙伴关系的整合方式 过程 结果 资源整合 资源消费的协作与整合 评价资源花费的价值增加效率和效能 解决问题的创新观点、维持伙伴之间文化与目标的原始差异 政策整合 在伙伴各方的不同观点中发展一种协同的意见 资料来源 :Ben Jupp.worker Together: Creater a Better Envirionment for Cross –secter Partnership. Demos:The Panton House,2000.
Steve Martin 根据英国“整体政府”的整合状态,提出伙伴关系整合工作的三条基本原则,即治理系统的灵活性原则、有效整合工作的能力性原则和公共服务的文化创新性原则。[8]Yehudi Blacher则根据对社区整合工作的实证研究,提出了“整体政府”作用于社区的六大原则:一是顾客导向原则,这要求把顾客看成是公共服务的中心,根据顾客的需求和预期提供回应性和个性化公共服务；二是地方性原则,发展一种简单的以地方为依托的政府职责；三是能力性原则,把政府的控制和监督职能转变为提高公共服务能力的职能；四是辅助性原则,中央政府把公共服务的计划和供给任务转移给地方政府,自己只发挥辅助的作用；五是伙伴关系原则,运用跨部门的方法,在政府、社区组织和私人公司之间形成一种伙伴关系；六是地方所有权原则,控制地方领导者和企业家的权力,这不仅仅限于经常性的监督,还必须持续倾听与政府机构提供服务密切联系的组织和公民的声音。[9]践
行这些原则,有利于在公共服务管理主体之间建立一种跨部门的伙伴关系。
最后,信息系统是“整体政府”公共服务模型运作的技术支撑。只有在信息系统的基础上才能提供有效的整合性服务。 Perri6 在《整体政府》一书中构建了“整体政府”整合服务的运作框架(见图2)。
图 2 整合服务的运作框架
图 2 所示的公共服务运作框架,是一个基于公众日常需求的公共服务信息系统。通过这个系统,各种公共服务主体(如政府、企业、非政府组织等)可以为公众提供无缝隙的整合服务。
四、几点借鉴
诚然,“整体政府”公共服务思想理论和实践模式是西方国家公共行政改革的产物,其生成背景与我国存有难以通约之处。但是,我们仍然可以从中看到一些具有共同性的做法和普遍性的趋势,从而为我国