（1979-1987）促进国民经济调整的财政政策，该阶段主要实现了财政收支平衡、物价稳定 和信贷平衡的预期目标；第二阶段（1988-1992）紧缩的财政政策，该阶段同时实施了紧缩 的货币政策，主要实现了控制经济过快增长、控制物价、化解需求膨胀、调整固定资产投 资结构和产业结构；第三阶段（1993-1997）适度从紧的财政政策，该阶段实施了分税制改 革，实行税利分流，规范政府与企业的分配关系，该阶段成功实现了经济“软着陆”，既 有效地控制了通货膨胀，挤压了过热经济的泡沫成分，又保持了经济的快速增长，形成了93
“高增长、低通胀”的良好局面；第四阶段（1998-2003）积极的财政政策，为应对亚洲金 融危机对我国经济的冲击影响，国家实施了积极财政政策，增发国债加强基础设施投资， 调整税收政策支持出口、吸引外资和减轻企业负担，增加社会保障、科教等重点领域的支 出，充分发挥调节收入分配的作用提高城市居民个人消费能力，支持经济结构调整促进国 有企业改革等一系列措施成功地抵御了亚洲金融危机的冲击喝影响；第五阶段（2004-2008） 稳健的财政政策，在扩大内需取得显著效果后，经济运行中又出现了投资需求膨胀、信贷 规模偏大、电力煤炭和运输紧张、通胀压力加大等结构性问题影响这我国经济的健康发展， 为此适时实施稳健的财政政策；第六阶段（2009-2011）积极的财政政策，为应对次债危机 对我国经济运行的冲击影响，国家实施了增加中央政府投资拉动社会投资，推进税制改革 促进企业投资和居民消费，增加财政补助规模，大力支持自主创新推进经济结构调整等一 系列积极的财政政策。
我国房地产从 2010-2011 不断新政出台，为了维护整个国民经济健康、持续、稳定发 展，为了维护社会安定、构建和谐社会，房地产新政出台多次，国十一条、新国四条、新 国十条、新 36 条、9.29 新政、新国八条等等措施在两年内纷纷出台，其中，国十一条的主
要调控措施是“促开工、促上市”、土地供给调节、二套房贷政策、税收的差别化、房地 产信贷管理、查处房地产违规行为、增强信息透明度、保障性住房建设、地方政府责任等 等共计十一条政策；新国四条于 2010 年 4 月出台，措施包括抑制不合理的住房需求、增加
住房供给、加快保障性住房建设、增强监管四条；同期，新国十条也开始出台，包括建立 问责机制、提高认识、实行差别化住房信贷政策、抑制炒房投机行为、增加土地供给、调 整住房供应的结构、加强保障性住房供应、加强监管、完善信息披露等 10 条内容 1
；新 36
条的出台则肯定了民间投资对国民经济的作用，在条例中，主要要求拓宽民间投资的领域； 此后的 9·29 新政的措施则包括:增强宏观调控力度、完善差别化住房信贷政策、增加住房 有效供给、调整住房契税和个人所得税政策、推进房产税试点、加大检查力度、查处住房 市场相关违法行为等；2011 年 1 月，政府又出台了新国八条，措施主要包括落实地方政府 责任、加大保障性住房建设力度、调整和完善住房税收政策、强化和完善差别化住房信贷 政策、严格管理住房用地、合理引导住房需求、落实住房的约谈问责机制、强化舆论引导 1
国务院.《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，2010-4-17.94 等等。
这些新政加强了制度建设，打击市场投机行为，有利于提高土地供给的效率，增强对 中低收入者的住房保障，提高政府以及相关工作部门的工作效率，打击房地产开发商的机 会投机行为，规范房地产市场的秩序，同时影响购买者的预期。这些原因遏制房地产市场 的高涨，大部分地区的房地产价格出现同比的回落，对房地产市场的调控起到了应有的效
果。
7.1.2 我国房地产市场财政政策的评析
从过往的财政政策来看，主要集中在平衡投资、消费和贸易与经济增长间的关系，而 房地产作为投资和消费的关键点，在历次财政政策调整中一直处于上涨态势，从财政政策 因素来看，主要有三个方面促进了房价持续上涨：一是分税制财政体制削弱了地方政府财 力。我国主体税种有增值税、营业税和所得税，其中增值税占财政收入三成以上，在实施 分税制后 75%的增值税归中央 25%归地方，营业税 100%归地方，这样就造成了中央财力 比较集中，省级相对比较宽裕，地市级财力存在困难，县级以下财力除东部发达地区外比 较困难，另外预算法规定地方政府不能作为单独的融资主体从金融市场融资，这样在缺少 有效转移支付和富裕的外部融资，使得地方政府只有依靠其垄断的城市建设用地供应来缓 解地方政府经济建设资金的短缺局面。根据国土资源部及财政部统计数据显示，2009 年全 国土地出让总价款 15910.2 亿元，占 2009 年全国财政收入的 23.22%，总的来看当前地方 财政是典型的土地财政，与土地相关的各项政府收入最终传递到房地产价格上，所以当前 财政体制对房地产市场价格的形成发挥了重要作用。二是房地产税费结构不合理推高房地 产开发成本。从房地产建筑成本构成比例来看，除了土地出让金和双重配套费外，另外要 收取蓝图审查费、防雷检验费、防震检测费、绿化费、墙改费、施工放线费、规划设计费、 人防费、文物勘探费、施工合同签证费、预算审核费、工程造价咨询审核费、质量监督费、 土壤氡气检测费、室内空气检测费、政府价格调整基金、劳务咨询费、职工培训费、安全 施工措施费、散装水泥推广费、预售许可证服务费、房屋面积界定费、房价审查服务费、 管线综合竣工图设计费、电力委托费等多达 50 多项，涉及 20 个部门，上述成本约占到总 房价的 15%-20%，此外政府还要房地产企业征收营业税、印花税、城建税、教育费附加、 契税、土地增值税、所得税、土地使用税、房产税等 10 多项税负，这些税负成本约占房价95
的 15%，总体来看政府的税负成本约占房价的 30%-40%，这些成本最终转嫁给消费者承担， 增加了消费者的购房压力。三是混乱的行政事业收费体系，我国房地产的收费项目特别多， 各个地区的差别也很大，但是收费项目大概都在数十种之多。从收费的流程上来说，主要 有规划立项费、征地拆迁费、建筑工程费、房屋销售费用等。另外从费用的项目性质来看 主要有建筑补偿类、劳务补偿类、工本补偿类和其他收费等。其中大部分作为政府财政的 重要来源，因为项目非常多，政府执行不规范，使房地产的初期投入成本不断加大，房地 产的价格很难回落。四是我国房地产的投资规模过大，由于新世纪以来我国实行的宽松房 地产政策，尽管宽松的房地产政策促使了房地产业的快速发展，然而也导致了各级政府和 国有企业等纷纷投资于房地产，房地产业的规模迅速膨胀。同时我国在这期间也是国民经 济的高速增长期，这有部分原因也是我国房地产的投资拉动的。房地产的收益相当可观也 成为各级地方政府增加财政收入的主要来源。房地产业也能够改变城市的面貌改善城市建 设，增加当地的劳动就业，吸引投资资金，但是房地产发展过热使房地产市场大幅的波动， 也将给国民经济带来损失。五是我国的住房保障制度不健全，保障性住房是由廉租房、经 济适用房和政策性租赁三部分构成，我国在保障性住房方面存在保障型住房覆盖范围有限、 政府执行机制缺失和经济适用房政策不合理以及廉租房比例过低等问题。首先我国公积金 的波及面主要集中在事业单位、大型国企，而确实需要扶助的低收入居民被排挤在公积金 惠及之外，另外我国的廉租房不受重视，实行的范围更是小。政府在土地出让后不回购， 这样造成大量的资金浪费，影响资金的合理利用。在保障型住房的分配中，政府审查制度 不严格，审批程序有漏洞缺乏监督，并且审批的效率低下和滞后。经济适用房的现行政策 不合理，保障性的住房与商品性住房之间存在挤出效应，经济适用房的获利丰厚助长了社 会不公的现象存在，也使政府的主要职能偏离了重点。种种原因政府在廉租房上积极性不
高，使得廉租房在保障性住房中的比重非常低，并且我国的房地产中以户籍制度为基础缺 乏公平。
7.1.3 我国房地产市场财政政策的借鉴
在房地产市场调整的财政政策方面，国外的经验是可以借鉴的主要内容，包括香港的
土地出让制度、减负增收方面，在上个世纪 80 年代中期以后，香港对土地出让制度进行了 修改，修改前后的主要区别为土地出让金按年收取不是一次性的收取，并且通过实行评估96
房地产租金的市值和调整出租率来调整每年的土地地租。通过这种手段，香港实现了房地 产市场的稳定和发展，相对于香港，我国也应当对土地出让制度进行调整，房地产是在土 地供给保障的基础上建立的，房地产市场和土地的供应市场密不可分，并且土地价格是房 地产价格的核心部分，土地出让的制度直接影响房地产价格，当今世界各国都非常重视土 地出让制度，不断根据本国的经济形势进行调整，采取必要的手段抑制地价的过多增长， 保障土地出让制度的公开透明。香港的土地出让制度调整降低了土地开发成本，也为政府 提供持续不断的财政收入，抑制土地的投机行为，对房地产价格增长过快有很好的平抑作 用。
日本主要重视土地保有环节税收，保障房地产市场健康发展。我们都知道日本是个土 地资源十分匮乏的国家，随着经济的高速发展中心城市的土地供给不足引发了土地价格的 上涨，进而是日本的房地产价格高的离谱，影响房地产市场的平稳发展。在这样情况下日 本改革土地保有阶段的房产税制。首次土地税收改革就已经废除了地租税，开始针对土地 征收固定资产税，通过在土地保有阶段的税收对土地市场的运转进行调节。20 世纪 80 年 代以后，日本的地价飞速上涨，此时日本就开始征收地价税，加重固定资产的税收，利用 提高保有阶段税收来调节土地市场的投机行为。相对而言，日本建设了相对完备的房地产 税制，促进了房地产的流通、供需平衡、抑制投机行为。所以在房地产保有环节的税收调 节，使日本与经济发展和土地政策相适应，同时又给地方政府带来稳定的财政收入，这种 相对完善的房地产财产税制，值得我国目前借鉴和学习。
美国和日本不同，美国的住房体制以租房为主，利用租房来满足和保证居民的基本住 房，在住房的保障方面，美国给低收入者提供了优惠的租房补贴，对于低收入者同意租的 住房由政府、房主、承租者三方共同签约，低收入者仅仅负担房租的三分之一，其余部分 则由政府补贴给房主，补贴方式主要采用现金补贴方式，联邦政府对低收入家庭直接提供 现金补贴。如果该家庭收入增加，必须及时搬出，否则将会大幅度提高租金并使租金高于 购房的价格。美国保障性住房体系的完善，有效地抑制了房价的非理性繁荣，有效缓解了 城市住房的紧张现象，从而有利于房地产市场的可持续发展。目前我国的房地产市场仍然 处于初级阶段，保障性住房建设中，大量问题仍然存在，因此，完善住房保障体系建设是 重要的政策措施和手段。97
7.2 我国货币政策对房地产市场的调控实践
选择货币政策作为调控房地产价格而言，通常是一种需求管理政策，即对信贷需求的 控制，然而我国由于房地产市场体系的不健全，房地产市场供求信息的不对称，导致我国 目前房地产市场中存在盲目投资等多种问题，所以我国的货币政策通常采用需求和供给的 双重控制。常用的调控房地产市场的选择性的货币政策工具主要有两种：不动产信用控制 和优惠利率。不动产信用控制是指央行对商业银行等金融机构向客户提供不动产抵押贷款 的管理措施，主要规定贷款的最高限额、贷款的长期限和首付的最低金额等。不动产信用 控制也包括双重控制，一方面控制住房需求，通过对个人贷款首付成数的最低限制和个人 贷款的还款期限做出最高限制，也就是所谓的比例控制和即期控制；另一方面控制房地产 开发，主要控制进入房地产市场的信贷自给规模的限制，包括主体限定和比例限制。主体
限定要求具有一定条件的主体方可借款，对主体的各个方面进行审查，判断其是否具有房 地产开发的能力；比例限制要求房地产项目中信贷资金满足其占自有资金比例的要求。优 惠利率是指央行对国家拟重点发展的某些部门、行业和产品实施较低的利率，以鼓励其发 展，有利于国民经济产业结构升级和产品结构的调整换代。优惠利率主要配合国民经济政 策使用，如对急需发展的基础产业、能源产业、新技术、新材料的生产，出口创汇企业和 产品的生产等，制定较低的优惠利率，提供资金方面的支持。早在 2003 年，央行就开始运 用选择性货币政策调控房地产价格，在 2003 年 6 月出台的《关于进一步加强房地产信贷业
务管理的通知》就是通过选择性货币政策工具——住房消费控制和房地产开发控制，来实 现信贷结构调控和防范金融风险的目的，与此同时还出台了许多限制条款，如要求“商业 银行不得向房地产开发企业发放用于缴纳土地出让金的贷款”、“只能对购买主体结构已 封顶住房的个人发放个人住房贷款”等。央行出台该文件的背景在于：自 1998 年开始的房 地产信贷以及给尚不完善的银行金融系统带来了巨大的潜在风险，尤其是 2002 年房地产投 资及占固定资产投资比重超过 20%，住宅建设每年以 20%-30%的速度递增，而同期由于居 民收入的增加促进了购房需求的激增。2003 年出台的房地产调控政策并未取得太多成效， 主要原因在于缺乏相关部门配合、支出、政策意向不稳定等。在此之后，2005 年政府为了 控制继续过快上涨的房地产，再次出台了抑制房价的相关选择性货币政策：针对房地产价98
格上涨过快的城市、地区，个人住房贷款的最低首付比例由 20%提高到 30%。与之配合的 是国务院又出台了《关于切实稳定住房价格的通知》，即“国八条”，随后又出台了“新 八条”，此次高度统一的宏观调控取得了一定的效果。从 2003 年和 2005 年货币政策对房 地产市场调控取得的成效来看，可以得到这样的结论：由于我国房地产市场结构发展不健 全，单独依赖央行运用选择性货币政策来调控房价很难实现政策预期目标，只有货币政策 收紧和相关部门积极配合的宏观背景下，选择性货币政策才能发挥较好的调节能力。 从 2003 年国家实行货币政策调控房地产市场以来，尽管调控政策起到了一定的调节效 果，但并未实现预期效果，只是使市场发生了轻微的波动，对房价上涨的抑制作用在短期 内不明显，这主要因为：“一般情况下，货币政策工具是一把双刃剑,对房价影响效果具有 双重作用，效果有限。利率、存款准备金率对于房地产市场的调控也都具有双重作用,利率 提高在抑制需求的同时,也减少了供给,因此,利率工具和准备金率工具对降低房价的效果不 显著。并且,在房屋需求呈现刚性特征而房屋供给的利率弹性较大的状态下,开发商可以转嫁 利息成本,尤其是大型的房地产企业,他们起着价格的主导作用,可以将增加的融资成本转嫁 到房地产的价格上,从而会导致房地产价格继续的上涨 1 ”。
由于货币政策存在时滞,因此，货币政策的调控效应有待释放。时滞是指政策从制定到 产生效果所经历的时间，在货币政策对房地产市场的调控上，时滞也是存在的，这种时滞 包括两个方面的内容：内部时滞和外部时滞。
在法定准备金率的调控中，货币政策的实施需要经过较长的路径，首先是法定准备金 率的上升，导致银行的可贷资金下降，住房消费贷款因此而下降，这将导致房地产需求减 少，最终降低房地产的价格，从另外的路径考虑，法定准备金率的上升导致了货币供应量 的下降，进而降低了住房贷款的数量，在住房建设贷款下降的前提下，住房供给减少，从 而提高了房地产价格，因此，法定准备金率对住房价格的调整是双重的，最终房价的走势 取决于供给和需求的波动程度。
货币政策的实施效果因为不同的经济主体而产生差别，货币供应量到贷款数量波动上，
银行主体的放贷过程是主要的传导中介，而在住房贷款到房地产需求中，购房主体是主要 的中介，不同主体关注的层面不同，因此，法定准备金的效果会存在差别。 1
葛红玲：货币政策对北京房价的影响分析，中央财经大学学报，2008 年第 7 期。99 在内部时滞上，房地产管理机关是建设部，而货币当局是中国人民银行，在信息的搜 集和处理中，信息分享机制尚未建立，数据误差大量存在，这就导致了房地产市场的精确 数据难以获取的结果，这就更加容易产生货币政策调控效果较弱或者货币政策存在大量时 滞的现象。
从消费观念和心理预期角度来看，也会导致货币政策效果较弱的后果。刚性住房需求 源于中国的传统观念，年龄的增长会增加对住房的心理需求，这种刚性需求对于加息、信 贷政策调整等手段的敏感性较低，而持续的上调存款准备金率和利率导致了消费者对未来 利息的提高产生预期，对于刚性住房需求而言，消费者认为，早买要优于晚买，这种心理 意识的出现也加剧了房价的上涨。对于开发商而言，利率提高会减少住房的供给，因此不 会使消费者产生房价下降的预期，这样，综合因素作用下，宏观货币政策调控措施对住房 需求的抑制因素较弱，预期的出现反而促使了消费者的需求上涨，进而推动了房地产价格 的上涨。
吉德兰德和普雷斯特的时间一致性定理认为，如果存在时间不一致的政策，就会导致 政策可信度降低，从而导致政策目标难以实现，而我国的货币政策就存在典型的时间不一 致问题。我国货币政策的时间不一致性体现在政策的持续出台和措施的混乱上，2003 年的 中国人民银行 121 号文件对房地产贷款的规定包括自有资金不低于项目总投资的 30%，建 筑施工企业的流动资金贷款只能用于购买施工的必需设备，银行贷款不可以用于垫付房地 产开发项目，该文件的发布将房地产业带入了寒冬，房地产市场开始萎缩，然而，2004 年 国务院发布了 18 号文件，该文件纠正了 121 文件的已有措施，认为房地产市场处于健康状
态，并明确指出，房地产业是国民经济的支柱产业，房地产企业贷款被鼓励，这两个政策 不但显示了货币政策的时间不一致特征，更重要的是，货币政策的变化和波动过快，因此， 货币政策无法发挥应有的效果。
房地产市场的波动状态表明，中国人民银行发布的 121 号文件并没有过多的影响房地 产市场的价格，主要大中型城市的房地产价格仍然处于较高水平，货币政策没有起到应有 的调控效果。100 7.3 政策建议
由于房地产业已经成为我国国民经济的支柱产业，房地产市场的平稳、健康发展关乎 国家宏观经济运行的重点。房地产业是国民经济中所涉及一系列产业链条中重要的枢纽和 终端，其波动不稳定必然引起经济结构的不协调和不均衡。
自 2003 年以来中国政府就开始实施调控房价政策，政策取得的成效差强人意。但是房 价宏观调控是有必要的。美国次贷危机充分证明过度相信房地产市场自我调节是不合适的， 只有通过全方位的包括经济、行政、法律等手段，实施综合系统的调控才能对房价过快上 涨起到积极的抑制作用。本节中我们将结合我国近年来房地产市场的宏观调控实践和本文 的分析结果，针对我国房地产市场改革与宏观调控给出以下相关的政策建议。
首先，就货币政策调控政策本身而言，我国紧缩性货币政策虽然有助于抑制房价，但 调控效果并不十分明显，特别是利率调整对房价变动的影响效果极为有限。因此，现阶段 仍然应该以完善我国货币政策传导机制为基础，提高货币政策特别是利率政策的传导效率， 提高货币政策的前瞻性和有效性。当然，我国目前货币政策主要参考中介是货币供应量， 而研究表明货币供给量无论在可控性以及与调控目标的一致性等方面均存在明显的缺陷，