中国境外非政府组织管理困境中的“锁定效应”分析
摘要：锁定效应（lock-in effective）通常被用来描述制度变迁中某些制度长期维持低效率均衡的路径依赖。境外民间组织拥有强大的资源能力，他们通过长期“体制外运行”，与相关部门达成了基于共同利益的合作策略和制度安排，某些甚至形成了社会领域的既得利益集团。这些组织从非正式制度中获得的优势阻碍了现存制度的变革，使境外非政府组织管理制度变迁交易成本越来越大，最终被持久锁定在满足境外非政府组织利益诉求的低效均衡水平下。而要解除锁定效应，规范管理，需要政府从正式制度和非正式制度两方面进行强化管理。
关键词：境外非政府组织;管理困境;制度变迁;锁定效应 引 言
随着境外非政府组织①（international non-government organizations，也称境外民间组织），在中国活动日盛，对境外民间力量规范管理也日益成为各级政府和学术界关注的议题。受中国长期处于高度集中的“总体化社会”影响，国内非政府组织长期缺失，发端于发达国家的全球结社革命，打破了中国原有社会领域的力量格局，也对中国非政府组织的管理制度提出了持续挑战。由于国际ngos特殊的海外身份，当前针对境外非政府组织的管理制度还未系统建立，政府基本秉持“不支持，不反对，不取缔”的态度，没有制定统一的注册登记制度，也缺乏专门的法律和规范对他们的
活动进行引导和管理。目前中国仅有两项法规同境外非政府组织有关：1989年颁布的《外国商会管理暂行规定》和2004年公布的《基金会管理条例》，但外国商会和境外基金会只占来华境外非政府组织很少的一部分。可以说，在中国大陆开展项目的境外非政府组织基本都处于体制外非法运行状态。随着中国国民经济发展进入一个新的历史阶段，如何规范和发挥国内外民间力量，特别需要从战略的角度认真思考相关制度变迁滞后的原因，对加速我国社会领域可持续发展做出合理制度安排。
中国对非政府组织领域的关注是从同国际民间社会合作开始的。1984年在联合国开发署的资助和安排下，经贸部国际局和开发署驻华代表处组成联合代表团，先后对西欧46个非政府组织和加拿大、美国的50多个非政府组织和私人基金会进行访问和合作，这是中国第一次正式接触非政府组织
杜悦新：《积极开拓同境外非政府组织合作的新领域》，《国际经济合作》1987年第12期。
。与国际民间组织的合作也成为中国对外开放政策的重要突破口。随着1995年第五次国际妇女大会在北京召开，国内学者开始逐步引进国外相关领域的研究，并在此基础上逐渐形成了对中国ngos发展路径的独特视角。如在ngos和政府的关系、ngos的生成和发展机制和针对ngos的有效管理三大核心问题上，孙立平等提出了代表政府和社会“中间层”的新权威主义说
孙立平等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。
，康晓光等提出了基于利益合作的法团主义结构说
康晓光：《转型时期的中国社团》，《中国社会科学季刊》1999年冬季号。
，邓正来等提出代表新兴“市民社会”的多元主义说
邓正来：《国家与社会：回顾中国市民社会研究》，载张静主编《国家与社会》，浙江人民出版社1998年版，第287页。
。围绕ngos和政府间的不同关系，徐勇等学者主张ngos管理应围绕“去行政化”
徐勇：《内核—边层：可控的放权式改革——对中国改革的政治学解读〉，《开放时代》2003年第1期。
、加强内部能力建设进行，而邓国胜、郁建兴等更多学者则强调ngos的内生独立性，政府应从增强合法性、取消限制性政策入手 邓国盛：《非营利组织评估体系研究》，《中国行政管理》2001年第10期；
郁建兴，吴宇：《中国民间组织的兴起与国家——社会关系理论的转型》，《人文杂志》2003年第4期。 。
总体而言，国内对境外非政府组织的研究还处于起步阶段。究其原因，除了缺乏足够的法律和制度保障，因此很难获得全面准确的
研究信息外，关键还在于作为全球公民社会在发展中国家的力量，境外非政府组织必须在行动的话语框架、行动策略甚至行动“场域”的选择上不断调整，一方面保持自身能自主活动，不去挑战当地的政府权威
朱健刚：《国际ngos 与中国地方治理创新——以珠三角为例》，《开放时代》2007年第5期。
；另一方面更积极主动开拓及寻求和地方政府、职能部门、市场和草根民间组织的合作策略。境外非政府组织在参与中国治理过程中表现出的既不同于西方社会、也不同于国内ngos的独特运行逻辑，对国内ngos现有理论分析框架提出了挑战
“锁定效应”（lock-in effective）是由阿瑟(arthur w?b?) 在对后进国家的技术创新进行研究时率先提出的。由于存在报酬递增和自我增强等机制，一国现有的技术条件对选择技术创新的方向往往具有“锁定效应”，这容易导致后进国家的技术水平停滞不前和阻碍产业结构升级
w?brian arthur．?self-reinforcing mechanisms in economics，increasing returns and path dependence in the economy，?1994．pp ?111-132?。经济意义上的锁定现象是指行为主体当前的决策选择受制于前期的决策行为，从而导致行为主体的利益受到相应的影响。经济学家道格拉斯·诺斯依据历史作用方向把制度变迁分为自我强化和锁定，前者是指一种初始制度选定
后，使得报酬递增，与其他的制度安排能够有效的对接，从而能够很好地嵌入到制度结构中去，从而导致进一步的制度创新，这就是路径依赖的正反馈作用，即自我强化；后者则是指制度变迁过程中，初始制度由于种种原因导致制度滑向低效率，并长期维持一种制度的低效率均衡，这就是路径依赖的负反馈机制，被称为“锁定效应” julia greenwood bentely，the role of international support for civil society organizations in china，?havard asia quarterly，?winter 2000，p?15
。从中国对境外非政府组织的管理制度变迁过程看，体现为以境外民间力量主导下的诱导性制度变迁，即自下而上的、独立自主与政府达成合意、以灵活性非正式规则为主
汤蕴懿、胡伟：《制度变迁与制度均衡——析上海地方治理过程中外国商会的角》，《上海交通大学学报》2006年第5期。 。这种自我强化的低效率制度均衡导致境外非政府组织管理越来越陷入锁定效应中难以自拔。国内学者的相关研究虽大都指出当前针对境外非政府组织法律体系的缺陷所在，但对于更深层次的管理制度变迁中各主体的博弈过程缺乏充分关注，对导致当前相关管理制度停滞的原因缺乏解释力。
一、中国境外非政府组织管理制度困境
20世纪80年代，仅福特基金会等少数几家境外非政府组织在中国内地活动，到1995年这样的组织己逾百家。特别是我国加入wto