果就是地区政府出于自身利益的需要，与强势的利益集团达成“共谋”，通过制度性的安排，形成“强者愈强、弱者愈弱”的局面，最终导致社会各方利益分配不公。
当前中国整个非政府组织群体结构呈现锁定状态，强势性的境外利益集团处于结构顶层，这些组织以境外商会和行业协会为主，他们作为跨国企业家阶层的利益代表，其在中国所起的实际作用类似于西方国家特别是一些欧洲国家的法团主义(corporatism) 架构中的利益团体，一方面要承担起集中并传达跨国企业集团利益的职能；同时，由于与两国间政府部门的紧密联系，以及其所奉行的“为企业服务，为政府服务”的双重职能定位，在某种程度上又扮演了两国政策执行者和协调者的角色，客观上承担了部分招商引资功能，所以在各地受到特殊“礼遇”。
其次，国际环保组织由于起步早、资金雄厚，能得到本国政府和私人企业的大规模资金扶持。他们活动范围广泛，在联合国体系内频繁地进行活动，并能依靠自身的专业、技术、资金优势对联合国和本国施加影响，随着国内对环保问题的关注，这些组织在媒体和公众中影响巨大。
此外，一些基金会和慈善组织发挥着特殊作用。目前，云南活跃着众多的非政府组织,其中和政府联系较多的主要是一些实力雄厚的境外非政府组织。因为他们一般能带来资金和技术，这正是当前
政府所急于利用的，所以普遍受到了当地政府的欢迎和重视。 王妮丽、王虹：《境外非政府组织在云南的项目运作》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》2009年第7期。 （三）法律锁定效应
现行法规对非政府组织管理确立的是“归口登记、双重负责、分级管理”制度，可理解为现行立法对非政府组织的“控制型管理”取向。控制型管理建立在对管理对象的不信任基础上，实施管理制度的可能性是以管理对象的实际幼稚为前提，这也解释了立法为执法设置了广泛无边的权力和高不可及的制度实施成本。然而，与国内非政府组织不同，境外非政府组织作为发达国家与政府、市场并存的重要社会力量，组织体系完备、运行经验丰富。随着这些管理对象的日益扩大，管理者势必无力应对这种状况。于是出现两种情况，要么进行破坏性的约束，要么形成被管理者滑向实际放任的局面。由于境外非政府组织拥有的双重资源，政府对这些组织的破坏性约束力效力弱，国内情况更多出现于后者。 四、结论和解锁建议 （一）初步的结论
从境外非政府组织管理制度变迁中的锁定效应看，由于受到中国政府意识形态刚性、集团利益冲突以及非政府组织知识局限性等多种因素影响，政府无法建立起有效制度安排。但是，对于一个行动中的政府来说，“意识形态”决不仅仅具有“形而上”的哲学含义，
而且是一个集“目的论”和“因果律”于一身的功利主义的概念，在正式制度供给不足的情况下，地方政府出于自身的利益诉求而产生意识形态偏好，进而有选择地放松制度准入条件，与境外非政府组织形成了“互惠合作”的非正式制度安排。这些非正式制度安排有效弥补了正式制度安排空缺，为境外非政府组织参与中国社会治理提供了途径。
然而，正如诺斯指出的：“锁定”的局面一旦形成就很难改变过来。从某种现行制度安排转变到另一种是费用昂贵的过程。境外非政府组织长期“体制外运行”，与地方政府、相关部门、社会各界已经形成了广泛合作，在某些领域甚至达成了基于共同利益的合作策略和制度安排。他们资金雄厚、资源广泛、影响力大，形成了社会领域的既得利益集团。随着这些既得利益集团从现存制度中获得资源和影响力越来越多, 他们在非正式制度中获得的优势将有可能转化为在国家政治博弈中的优势，从而具有更大的力量去阻碍现存制度的变革，使得制度变迁的成本越来越大, 最终被持久地锁定在满足某些境外非政府组织利益诉求的低效均衡水平下。 （二）解锁建议
当前制度变迁中的锁定效应集中表现在一般规范化水平和制度化水平较低，需要政府介入加以完善。对于政府而言，首先在管理制度变迁中要掌握主动，明确趋势和方向；其次要快速建立正式制度途径。“备案”在对待境外非政府组织的态度上，既不“妖魔化’，
也不“天使化”，变过去的“三不政策”为现在的积极主动，通过调研掌握境外非政府组织的数量、分布、活动宗旨及运作模式，做到知已知彼、趋利避害；第三要严格财会和审计监督，通过财会制度和审计制度对境外非政府组织的活动进行监督。境外非政府组织的资金筹集与运作，可以真实反映其活动所有情况，对其监督，有助于衡量其活动的有效性，同时还会暴露出境外非政府组织的一些问题，如贪污、腐败、挪用资金和滥用资金等问题。同时要加强机构年审制度的实施。机构年审应由登记注册机构联合业务主管机关共同进行。各组织须提供机构详细的年度报告和财务报告，审查机关应对年度报告和财务报告严格审查，如果发现有超范围项目活动，应立即取消该组织的合法身份。
对于非政府组织而言，需要形成内部竞争有序、协同发展的格局。短期而言，以发达国家非政府组织为主体的境外民间组织为主的格局还未突破。国内的非政府组织在管理制度变迁过程中要把握时机，为自身发展更大的制度性发展空间和资源。境外非政府组织也必须在保持自身独立性的同时，从长远利益着手积极配合政府进行登记工作，并把此作为组织在中国长远发展的战略选择。 “lock-in effective” on management institutional transformation dilemma of international non-governmental organizations in china tang yunyi
abstract:the development of china’s national economy is entering a new historical stage, with the increasing activities of foreign ngos in china, how to regulate these organizations into a sustainable development route need serious consideration from a strategic point of view? this paper use the “lock-in effect” of institutional transformation theory as the analysis tool, based on analyzing the current development of china’s foreign non-governmental organizations and related management institutional difficulties, study the formation mechanism of lock-in effect within the historical evolution of management system changes process, analyzing the specific performance of lock-in effect in the management institutional process of foreign non-governmental organization through the deconstruction method, provide ideas to improving
non-governmental organizations development and accelerating the related management institution? keywords:
foreign non-governmental organizations; management institutional dilemma ;institutional transformation; lock-in effect