政机关具有终局裁决权的行为不服，向行政机关提出申诉，行政机关经过审查，维持原有的行为，驳回当事人的申诉。这种驳回申诉的行为．在行政法上称为重复处置行为。对这类行为不能提起诉讼，主要是基于两点考虑：一是重复处理行为没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有形成新的行政法律关系；二是如果对这类重复处理行为可以提起诉讼，就是在事实上取消复议或者提起诉讼的期间，就意味若任何一个当事人在任何时候都可以通过申诉的方式重新将任何一个行政行为提交行政机关或法院进行重新审查；三是如果将这类行为纳入行政诉讼受案范围，不仅不利于行政法律关系的稳定，而且不利于行政管理相对人对行政行为的信任。
六是对公民法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。这里所说的对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为，主要是指还没有成立的行政行为以及还在行政机关内部运作的行为等。将这类行为排除在行政诉讼的范围之外，是因为行政诉讼的一个重要的目的就是消除非法行政行为对行政管理相对人的权利义务的不利影响，如果某一行为没有对行政管理相对人的权利、义务产生实际影响，提起行政诉讼就没有实际意义。
第二条 行政诉讼法第十二条第（一)项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法或法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律的授权的国家机关宣布紧急状态和总动员等行为。
[释义] 本条是对“国家行为”如何理解的规定。
根据《行政诉讼法》第十二条第一款的规定，行政相对人就国防、外交等国家行为提起行政诉讼，人民法院不予受理。何谓国家行为，各国没有以法律作概括规定，一般采取列举的办法加以界定。国内学者的解释不尽一致。有的认为，国家行为是不受法院监督只受政府管辖，以国家名义作出的主权行为。有的认为：国家行为是政治行为，通常指国家主权的运用。有的认为：国家行为是国家机关根据宪法和法律的授权．代表国家，以国家名义作出的行为。有的认为，国家行为主要是指以国家名义实施的国防、外交等方面的行为。
在审判实践中，一些地方人为地扩大了国家行为的概念，比如，将征兵行为、签发护照的行为、有关军事设施保护的行为纳入国家行为的范围。有鉴于此．本条对国家行为的概念作了明确的界定。
根据本条规定的精神，所谓国家行为，是指涉及国家根本制度的保护和国家主权的运用，由国家承担法律后果的政治行为。它的内容和范围是可以不断变化的。国家行为具有以下3个方面的特征：第一，国家行为是一种政治性的行为。第二，国家行为的后果由整体意义的国家承担。国家行为是极其严肃的行为．它的实施关系到国家的整体利益和国际声誉。应当指出，
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并非所有与国防、外交有关的行为都是国家行为，国家行为也并非仅限于与国防外交有关的行为，更不是说，行政相对人对外交组织、国防部门的职权都无权提起行政诉讼。判断一个行为是否国家行为，主要应看这个行为是否以政治上的利益为目的，是否涉及国家主权的运用。对国家行为应从两个方面进行限定：首先应从主体方面进行限定，国家行为只有特定机关才能实施，特定机关包括国务院、中央军事委员会、国防部、外交部以及特别情况下的省一级人民政府；其次应从行为的性质方面进行限定，一是涉及到国防、外交事务的行为；二是宣布紧急状态，施行戒严、总动员的行为。
这种行为之所以不宜纳入行政诉讼的范围，主要是基于以下理由：第一，这种行为有其特殊性，它不仅涉及到相对人的利益，而且涉及到国家的整体利益和人民的根本利益，关系到国家的荣誉、尊严和安全。在这种情况下，不能因为利害关系人的权益受到损害，而使国家行为无效。第二，这种行为通常以国家对内对外的基本政策为依据，以国际政治斗争形势为转移，法院很难作出合法性判断。第三，国家行为的失误通常只由有关领导人承担政治责任，而政治责任的承担只能通过立法机关或议会才能进行追究。我国政府领导人承担政治责任，不由法院审理，政府领导人是否称职，由其向人民代表大会及其常委会负政治责任。
第三条 行政诉讼法第十二条第(二)项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。
[释义3] 本条是对“具有普遍约束力的决定、理解的规定。
区分抽象行政行为与具体行政行为，根据《行政诉讼法》的提示，主要是看是否具有普遍的约束力。在审判实践中，往往对一些具有普遍约束力的决定、命令难以把握，有的将具体行政行为误认为是抽象行政行为。因此，有必要对“具有普遍约束力的决定、命令”作出明确的界定。
根据本条的规定，判断一个行为是具体行政行为还是抽象行政行为似应从以下三个方面进行界定：1、看该行为所针对的对象是不是确定的。抽象行政行为和具体行政行为的区别不在于它所针对的人数的多少，而在于对象的确定与不确定。抽象行政行为的对象是不确定的，无法统计的；具体行政行为的对象是确定的，尽管有时涉及到的人很多，但人数是确定的、是可统计的。2、看适用效力是“一次性消费”还是反复使用。一个具体行政行为原则上只对特定的对象有效，其效力不及于其他对象；抽象行政行为则可以反复适用。如某个处罚条例．可以反复适用于许多违法行为。3、看能否直接进入执行过程。具体行政行为具有直接的执行力；而一个抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行过
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程。
掌握本条的精神，应当注意以下几个问题：一是这里所说的不特定对象，强调的是对象的不确定性，而不在于对象的多少，不能认为涉及人数众多的行为是抽象行政行为，涉及人数少的行为就是具体行政行为；二是这里所说的反复适用应当理解为对事项或事件的反复适用．而不应理解为对人的反复适用；三是判断某一行为是抽象行政行为还是具体行政行为，不能只看行文的名称，还要看其具体的内容；四是有时候行政机关的同一个文件中涉及到若干个行为，其中有些行为是抽象的，有些行为可能是具体的，需要认真加以辨别。
第四条 行政诉讼法第十二条第(三)项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。
[释义] 本条是对“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”如何理解的规定。 根据《行政诉讼法》第十二条第(三)项规定，行政机关工作人员的奖惩任免等决定属于不可诉的行为。这里的“等”字意味着不穷尽列举，从行政诉讼法的立法精神来看．这里排除的应该是所有行政机关的内部人事管理行为包括工资的升降、福利待遇、住房分配等行为。
在行政法律关系中，按照双方当事人的相互关系来分类，可分为外部关系和内部关系两种。行政机关与公民、法人和其他组织之问作为管理和被管理关系的是外部行政法律关系。双方当事人作为上下级的从属关系是内部行政法律关系。例加上级行政机关和下级行政机关、行政首长和所辖机关工作人员之间发生的关系、行政监察机关与其监察对象行政机关及行政机关工作人员之间发生的关系等。在内部行政法律关系中，行政机关对其工作人员奖惩、任免等行政行为，属于内部人事管理行为。这些行为针对的是行政机关的工作人员。根据《行政诉讼法》第12条第3项的规定，这类行为不能作为行政诉讼的对象。行政机关所属的工作人员如对所属机关或监察机关给予的警告(纪律处分)、记过、降薪、撤职、留用察看、开除等纪律处分以及停职检查或者任免等措施不服的，应向该行政机关或者其上一级行政机关或者监察机关、人事机关提出，而不能向人民法院提起行政诉讼。
如何区别内部行政行为与外部行政行为?有一种观点认为，应看行为的相对方与实施行为的机关是否具有从属关系。具有从属关系的是内部行为；不具有从属关系的是外部行为。本条没有采纳这种观点。因为其一，许多行政机关可能对其所属的工作人员作出一个外部行为，例如，公安机关可能对违反治安管理处罚条例的警察给予行政处罚，行政处罚显然是一个外部行为；其二，也有某些行政机关对不具有隶属关系的工作人员作出内部行为，如监察机关对其他机关工作人员给予警告等行政处分。可见划分内部行为与外部行为不能看行为的相对人与作出行为
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的机关是否有隶属关系。根据本条的规定，区分内部行为与外部行为主安应看行政行为所沙及的权利义务，是一个普通公民的权利义务，还是行政机关公务员所特有的权利义务，如果是行政机关公务所特有的权利义务，应当认定为内部行为。
行政机关对其工作人员的奖惩、任免等行政决定同样涉及到行政机关工作人员的权利和义务，当其权利受到损害时应当允许其主张权利。正因为如此，有些国家将这类行为列入了行政诉讼的范围。我国《行政诉讼法》之所以没有将这类行为纳入行政诉讼的范围，当时主要是基于以下几点考虑：
第一，我国的行政诉讼刚刚起步，经验不足，行政诉讼解决行政纠纷的重点还应放在外部行政法律关系为宜。此外，我国有关公务员管理的一系列制度还没有健全，法院审查也有一些困难。第二，内部人事管理行为对政府机关外部的公民、法人或其他组织不存在权利义务关系，属于机关自身建设问题。人民法院不宜对行政机关的组织建设事务．通过审判程序来加以干预。如果行政机关的内部管理行为涉及到工作人员的基本权利，严重损害公务员的权益，可通过今后的法律、法规纳入行政诉讼范围。那种认为人民法院绝对不能干预行政机关内部行政行为的观点在理论上和实践上都是可以进一步探讨的。因为，不仅象法国这样的国家，行政法院隶属于行政机关，行政复议程序与行政诉讼程序大体重合的情况下，存在着法院审理有关行政机构内部组织建设的行政案件，而且像美国这样由普通法院承担行政审判任务的国家也将某些内部行为纳入行政诉讼的范围。
第五条 行政诉讼法第十二条第[四)项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。
[释义] 本条是对《行政诉讼法》第十二条第(四)项的“法律”如何理解的规定。 行政机关最终裁决的具体行政行为简称为终局行政裁决行为。如果一个行政行为涉及至公民的权利和义务、而又要求保留终局裁决权，必须有充分的正当理由。从行政诉讼的立法实践来看，理由通常限于以下几个方面：某一类行政行为涉及到国家重要机密，一旦进入诉讼，将会严重危害国家利益；某一行政行为不可能或者极少可能侵犯行政相对人的权益；某一类行政行为专业性极强而且非常复杂，以至于使法官的审查徒劳无益；某一类行政行为已有近乎司法程序的行政程序作保障，行政系统内部已有充分的能确保公正的救济手段；因不可抗力事件(如战争)使行政救济以外的司法救济成为不可能等等。从世界发展趋势来看．行政终局裁决权的范围越来越窄，有的国家几于取消行政终局裁决权。目前，我国有些法律赋予了行政机关对于某些行政争议拥有最终裁决权，即由行政机关依法作出最终裁决，当事人不服，只能向作出最终
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裁决的机关或其上级机关申诉，而不能向人民法院起诉。
目前有5个法律作了这样的规定：《专利法》第43条规定：“专利复审委员会对申请人关于实用新型和外观设计的复审请求作出的决定为终局决定。“《商标法》第21条规定：“对驳回申请，不予公告的商标，商标局应当书面通知申请人。申请人不服的，可以在收到通告15天内申请复审，由商标复审委员会作出终局决定，并书面通知申请人。《外国人入境出境管理法》第四条和《公民出境入境管理法》第15条以及行政复议法都有类似规定。但在实践中，有的行政机关不愿意接受司法审查，试图扩大自己的终局裁决权，对这种情况必须加以限制。有鉴于此，本条通过对“法律”这一概念的解释，限制了终局裁决权的范围。
根据本条的解释，行政诉讼法第十二条第四项中的法律是狭义上的法律，即仅仅限于全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件，这也就是说，除了全国人民代表大会及其常务委员会以外，其他任何机关都无权设定行政终局裁决权。拥有终局裁决权的机关并不对所有的事项都拥有终局裁决权，如果拥有终局裁决权的机关超出了终局裁决权的范围，所实施的行为都是可诉的。某些机关通过行政解释扩大终局裁决的范围，也是无效的。
二、管 辖
行政诉讼管辖，是各级人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。我们在起草《贯彻意见》时，各地人民法院对管辖提出的问题主要集中在三个问题上：①专门法院应否审理行政案件?②何为复议机关改变原具体行政行为?③何为原告所在地?《贯彻意见》对这三个问题都作了明确的解释。
随着行政审判工作的深入开展，各地人民法院又提出了一些需要明确的问题，具体是：①人民法庭应否审理行政案件?②专门法院、人民法庭是否可以审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件?③哪些情况属于行政诉讼法第十四条第(三)项规定的“本辖区内重大、复杂的案件?④当事人能否向法院提出管辖异议?本解释在《贯彻意见》的基础上作了修改和补充，本解释第七条至第十条中对各地人民法院有关管辖方面提出的问题作了明确的解释。
第六条 各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。
专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。
[释义] 本条是关于明确法院内部审判庭审理行政案件和审查非诉执行案件的职权问题，专
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