规定好执行者的角色期望，再把最低层出现的结果与先前的意图相比较，以衡量政策执行的成功与失败。从这种角度出发，对执行过程中所出现问题的解决办法是：进一步明确政策目标，更多地关注行政责任，给下属更多的指导等等。不难看出，所谓“前向探索”，也就是上述“自上而下”研究途径的另一种表述方法。
爱尔莫尔认为，“前向探索”这一研究途径，与当时流行的古典行政模式的特征（官僚科层制、政治与行政二分法、科学管理原则等）具有内在的联系。在古典行政模式下，尽管人们承认自由裁量权存在的必然性，但是对自由裁量权的不信任和控制却是其基本特征之一。在最好的情形下，它被认为是必要的罪恶；在理性官僚制强调等级秩序与层级控制在本质上是一致的。在这种思维定式中，开发或利用自由裁量权来推进政策的执行过程是不可思议的。
在爱尔莫尔看来，我们不应该假定政策制定者能够完全控制执行组织和执行过程；加强上层控制的传统做法无助于政策执行过程中相关问题的解决。要解决科层控制的内在缺陷，提高政策执行的效率与质量，其出路不是别的，而是改变基本立场和看法，充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。
爱尔莫尔提出的基本命题是：
有效的政策执行取决于执行机构的过程与产出，而非政策制定者的意图与雄心； 有效的政策执行是多元行动者复杂的互动结果，而非单一机构贯彻政策目标的行动结果；
有效的政策执行基于基层官员或地方政府的自由裁量权，而非层级结构的指挥命令、监督控制系统；
有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟等活动，因此互惠性（reciprocity）远比监督性功能重要。
（2）执行结构研究
总的来看，传统的政策执行研究有两个特点：一是将政策执行看作是政府行政部门的事情，忽视社会团体和其他非政府组织对执行过程的参与；二是在政府组织内部，强调自上而下的层级控制。爱尔莫尔对传统政策执行研究的批判主要针对的是第二个特点。他所主张的“后向探索”或自下而上的途径，主要是肯定基层官员的自由裁量权，试图通过这一解决办法来提高政策执行的效率，就此而言，其所作的研究是有局限性的：他讨论的范围并没有超出政府组织系统，没有系统分析政府之外的社会力量对政策执行过程的影响。
相比之下，约恩和波特等人所做的“执行结构研究”，则比较全面地突破了传统的政策执行观。他们指出，第二次世界大战以来，社会结构的一大变化是组织数目的日益增长。与此同时，公共组织与私人组织之间相互关系的密度也随之增加，结果便是“组织社会”（organization society）的出现。这一现象对于政府政策活动具有深远的影响。因为许多私人组织和社会团体都掌握着大量的社会资源，它们既有意愿、又有能力和政府组织一起从事公共物品和公共服务的提供，从而结成了良好的公私合作伙伴关系。从另一个角度看，在上述复杂的关系结构中，没有一个单一的政府组织或官员能够掌握政策执行所需要的全部资源。政策执行需要相关的众多组织和行动者的共同协作，由此组成了所谓的“执行结构”。
约恩和波特对执行结构的研究包括下列观点：
（1）包含多元组织的执行结构是政策执行的核心
所谓执行结构并不完全是一种组织，它固然包含许多组织群（pools of organizations），但它所包含的组织是由许多计划所组成的；它也不是行政实体（administrative entities），因为它的组成不必然与政府机构的命令发生直接关系，而是基于执行计划的需要而自动集结的结构体。因此，执行结构是指潜在地或实际地介入计划或
6
政策的官方或非官方结构。
（2）政策执行以计划理性（programme rationales）为取向
传统的政策执行理论是以组织理性（organization rationales）为基础，一个组织内部包含许多计划，每一个计划有其各自的目标，因此，组织的任务是如何以整体性的策略（holistic strategy）完成计划。在此种情形下，计划是促使组织生存的有效手段。
政策执行结构的形成是基于完成计划目标而自我选择（self-selection）的过程，它是一个自组织系统(self-organizing system)，通过自我参考过程(self-referential process)形成执行公共计划的结构体。政策执行既然以计划理性为基础，该结构存在的目的是为了实现计划，因此，计划不是手段，而是组织生存的目的。
（３）政策执行包含多元的目标与动机
执行结构中的行动者与组织参与该结构的目标与动机是多元的，有的基于公共利益，有的基于个人利益。利益的密度随着行动者的目标与动机而不同。
（４）执行结构的权威关系并非以阶层命令体系为主体
执行结构的权威关系（authoritative relationship）是以专业地位、协调能力、潜在或实际的权力以及资源控制为焦点，传统的阶层命令体系无法发挥功效。同时，执行结构中的上层领导者以非权威的方式与下属进行互动。
（５）地方自主性
每一个地方组织或行动者都有其自主权，虽然地区性或全国性的组织企图控制其行动，但是掌握能力有限。因此，并不存在全国性计划的执行结构，而仅存在地方化的执行结构组合体（a collection of localized implementation structure）。
（６）执行结构内部包括许多的次级结构（substructures）
次级结构是由执行特定角色的次级团体与组织所构成，执行结构的凝聚力是相对的，有些组织发展到相当程度，成为具有一定凝聚力的定型组织，形成网络关系；有些组织尚未发展，仅以临时组织的方式出现。
在方法论方面，约恩及其同事采用交互主观性的方法论，即所谓的现象学研究途径（phenomenological approach），强调个人或组织的行为与认知对于我们了解资源如何被动员与被应用到执行结构中相当有帮助；在分析技术方面，则运用网络技术(network technique)，以描绘出多元行动者之间的互动关系；在个案研究方面，着重于人力资源训练计划，因为该计划涉及许多公共部门与私营部门。
基于工业化社会多元组织群集的趋势，约恩和波特提出“执行结构”的概念，修正古典行政模式过于偏重正式组织，忽略许多非正式组织在政策执行过程中的作用，从而发展出一个整合正式与非正式组织的执行模式。
从上面的介绍可以看出：一方面，自下而上研究途径的内部存在着不少具体的差别，从强调基层官员的自由裁量权到主张多元行动者的复杂互动，其中的分歧是显而易见的；另一方面，在这些差别中又存在着一个共同的特点，即都强调从基层的实际情况或问题出发，来研究政策的执行过程。这一点对于许多在不同政策领域里从事政策执行研究的学者具有很大的吸引力。
自下而上研究途径的贡献在于：它促使我们能够正视执行过程中执行机构间的互惠性与裁量权。政策执行往往涉及许多组织与人员，而每个组织和人员对于政策执行皆有其立场、观点、看法与利益，所以沟通协调在所难免。自下而上的执行途径，促使我们重视彼此意见与利益的沟通交流。
对自下而上研究途径的批评意见，主要集中在以下几个方面：
（１）相对于自上而下的研究途径，自下而上的研究途径过分强调了基层官员的自由
7
裁量权。事实上，基层官员受制于法律体系、财政经费和组织体制的约束，这些约束虽然不决定他们的行为，但是为他们的自由裁量活动设置了重要的参数。同时，自由裁量权的大小与政策执行效率的高低是否具有必然的内在联系，绝不是一个自明的问题。此外，过分强调或高估基层官员的策略与行动能力，容易忽视民主政治系统中的政策领导与政治责任的归属问题。如果基层官员自由裁量权很大的话，谁来控制他们？谁能保证他们一定能够做好？
（２）自下而上研究途径的提倡者认为，他们绕开了自上而下研究途径所需要的诸多先验性假定的限制，如政治体制、法律制度、官僚等级制等，将关注的焦点放在了政策执行者之间的互动上面，因而也是最现实的一种研究途径。但是这一研究途径也有一个最大的缺陷在于：它只适用于分权的政策环境，在集权的条件下往往不适用。
（３）对自上而下研究途径的批评有失公允。实际上，任何一种途径的解释都不是完美无缺，它们均有其相应的利弊之处。正如自上而下模式过分重视中心（center）而忽略边陲（periphery），自下而上模式的缺点则是过分重视边陲而忽略中心。在笔者看来，尽管二者都有不完美之处，但在政策执行实践中，二者都有相应的经验基础。我们应该看到：二者除了有相互对立的一面，也有相互补充的一面。
３、两种研究途径的区别
根据上述对自上而下与自下而上两种研究途径的介绍，我们可以比较二者的异同： （１）以最初的焦点（initial focus）而言，自上而下模式强调的焦点为中央政府；自下而上模式则强调某一政策领域中的地方执行结构。
（２）以执行过程中对主要行动者的认定而言，自上而下模式强调从中央到地方、从公共部门到私营部门；自下而上模式则强调从地方到中央、从私营部门到公共部门。
（３）以评估标准而言，自上而下模式强调正式目标的完成，有时采用政治重要性标准，但又是选择性的；自下而上模式的评估标准则较不清楚，但以实现计划为中心。
（４）以整体焦点而言，自上而下模式关心政策控制系统如何达成政策制定者所预期的政策结果；自下而上模式则强调政策网络（policy network）中多元行动者的策略互动。
有的学者将两种不同的研究途径大致概括如下列：
表6－1 自上而下与自下而上研究途径的一般比较 研究的出发点 执行过程的性质 政策的界定 对政策执行过程的研究 研究的目的 政策制定与执行的关系 自上而下研究途径 为起点） 中央政策的执行 自上而上研究途径 动 具体的执行结构或基层官员的自由裁量权 中央政府的政策（通常以法律出台政策执行过程中基层行动者的活中央政府的法律，目标通常是含糊政策在执行过程中形成的东西，而不清的 且中央政府的政策目标是明确的 强调官僚机构内部的层级控制、信强调执行过程的利益互动，而且，息管理、资金配置、人员素质等 这种互动远远超出了行政组织的范围 提供政策改进的知识，具有浓厚的以经验描述为起点，分析政策是如规范性质（立足点在中央政府） 何被执行的，其价值色彩较为隐蔽 两分法（政策制定与政策执行相分这种划分是人为的，误导的，不能离） 把执行从制定过程中孤立出来，制定政策是执行过程中的内在组成部分；主张用政策／行动关系取代政策制定 8
政策评估 关注正式目标的实现程度，以此来将政策过程视为无缝之网，故很难判断政策的成功与失败 评价，而且，成功与失败是对谁而言 基于经验事实，考察实际的政策过程 出发点的非对称性 价值优先，即首先确定目标，然后寻找手段 三、公共政策执行研究的基本理论
“政策执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种执行理论。下面，重点介绍三种政策执行理论。
１、行动理论
行动理论学派强调政策执行是对某一项公共政策所要采取的广泛行动。政策行动虽然只是政策过程的环节之一，但就本身来说，它却包含着政策执行者一连串的自觉与不自觉的、偶然的与必然的行动。因此，行动是政策执行的关键，政策执行的研究要以行动过程和行为性质为中心。这一学派的代表人物及其著作包括：范·霍恩和范·米特，合著有《政府间的政策执行》、《政策执行过程：一个概念性的架构》等；Ｇ.爱德华三世和Ｉ.沙坎斯基，合著有《政策范畴》；爱德华三世，著有《执行公共政策》；史密斯，著有《政策执行过程》等；查尔斯·琼斯，著有《公共政策研究导论》等。
查尔斯·琼斯认为：“政策执行乃是将一项政策付诸实施的各种活动。在诸多活动中，又以解释、组织和实施最为重要。所谓解释活动（interpretation），是把政策内容转化为民众能理解且接受的东西；所谓组织活动(organization)，乃是设立政策执行机构，用以拟定执行的办法和落实政策；所谓实施活动（application），是由政策执行机构提供例行性的服务与设备，支付各种费用，进而完成政策目标。”
Ｇ.爱德华认为，政策执行的基本条件有四项：沟通、资源、人员特点和官僚体系；执行过程的主要环节包括“发布命令、执行指令、拨付款项、办理贷款、给予补助、订立契约、信息沟通、委派人事、雇佣人员、创设机构”等活动。
范·霍恩和范·米特认为：“政策执行指公私个体和团体为了实现政策目标所采取的各项行动。这些行动一方面包括政策方案要求的具体化，另一方面包括连续地努力去实现政策方案要求的目标。”
具体来看，行动理论认为政策执行过程包括了下列六类行动：
（１）权威性行动：因为执行行为是经过合法受权的；
（２）目的性行动：以最大限度实现政策目标为最高价值判断标准； （３）组织性行动：非官员个人行为，而是合法组织采取的行动； （４）公益性行动：面向、动员、组织公众，为公共利益而为之；
（５）持续性行动：政策目标需在发展进程中通过有步骤、分阶段行动来实现； （６）创造性行动：执行者依据其经验、资源以及环境变化，创造性地将政策目标变为现实。
行动理论的贡献在于：从政策执行的行动过程和行动环节出发，探讨了政策执行的内涵和特点，使人们认识到政策执行从一个方面来说就是一个系统的行动过程。强调政策行动只要坚强有力，行动方法切实可行，就可以顺利实现政策目标。合理的政策执行活动甚至在一定程度上可以弥补政策决定的局限和无能。行动理论的局限性也很明显。首先，在阐述执行行动过程的时候，忽略了对行动主体的研究；其次，在阐述执行过程的互动影响时，忽略了更广泛的其他社会因素的作用。
２、组织理论
组织理论重视组织在政策执行中的特点和作用，认为组织是政策执行的关键，研究政策
9
执行必须充分了解组织的运作。组织理论的代表人物及其著作有：爱尔莫尔，著有《社会规划执行的组织模式》；佛瑞斯特，著有《预期性执行：规划与政策分析中的规范研究》；蒙太和欧托尔，合著有《政策执行的有关理论：组织观念》；若克，著有《官僚、政治和公共政策》；等等。
组织理论提出了以下基本观点：
（１）组织是政策执行的主体，任何政策都是通过一定的组织得以执行的。没有一定的组织机构作依托，没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸上谈兵的政策构想阶段。爱尔莫尔指出：“任何一项观念转变为行动，都要涉及重要的具体工作，组织是从事具体工作的主体。其处理问题的方法，是将问题分成具体的管理项目，再将这些项目分配给专业化机构负责执行。因此，只有了解组织的运作，才能认清原初政策设计是否在执行中被修正或赋加新意。”
（2）不论是政策方案本身还是执行环节导致的政策成功或失败，都可以通过组织得到集中反映。政策的成败与执行组织密切相关。执行组织内部的分工与整合、组织的规范程序与变通、组织的人力资源与文化、组织运作方式与环境等因素决定着该组织的执行能力，最终影响着政策执行效果。正如若克所说：“负责执行的组织，其正式与非正式的属性，往往影响到该组织执行政策达到目标的能力。”因此，只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的。
（3）组织的研究可以从政策执行角度反映公共政策的过程和特征。公共政策系统的运行过程，本质上就是政策组织的运作过程。因此，要想通过执行研究更广泛深入地反映政治，就必须研究执行组织。林水波、张世贤认为：“执行的研究，不仅是一种变化过程的研究，即研究其如何发生，如何被引发而已，且也是对政治生活结构的一种透视研究，即研究政治系统内在、外在的组织如何进行的事务，以及彼此间的相互影响，包括如何刺激组织的行为和激励组织员工的不同行为。”
组织理论阐明了组织在政策执行中的意义，通过组织分析为政策执行的研究提供了重要的思考角度。组织理论和行动理论从不同角度、不同侧面阐述了影响政策执行的因素，对于我们深化政策执行研究具有重要的启发作用。
3．博弈理论
博弈理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的交易过程。这中间，政策执行者与政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让或默契。在政治交易的情况下，公共政策目标与方案的重要性和可靠性都要大打折扣。
美国公共政策学者巴达克在《执行博弈》一书中，将政治学中的博弈理论应用于研究公共政策的执行问题。他认为可以将政策执行过程视为一种赛局（game），包括竞赛者（政策执行人员和相关人员）、利害关系（竞赛可能的原因）、竞赛的资源（包括策略与技术等软资源和财经、权威等硬资源）、竞赛的规则（就是竞赛获胜的标准或条件）、竞赛者之间信息沟通性质、所得结果的不稳定程度等。政策执行的成功与否，取决于参加者的竞争策略。
在宏观层面上，博弈理论把公共政策执行视为各级政府或各部门之间的互动博弈过程。执行博弈的研究构成了政策执行研究的重要分水岭，它使人们对于政府运作的认知逐渐扬弃了传统静态的层级节制观点，并进而转变为以动态的府际关系（intergovernmental relations，IGR）为核心。 ◆公共政策执行的模型
20世纪70年代中期以后，公共政策学者从不同角度来研究影响政策执行的因素，形成了各种不同的政策执行模型。本专题选取几种有一定代表性、应用范围比较广泛的政策执行模型，做一简单的介绍。
10