苏州城乡一体化调研分析报告
（一期）
苏州市地处长江三角洲经济高速成长地区。全市现辖5个县级市、7个区, 61个镇, 32个街道办事处, 1149个行政村, 803个社区居委会。改革开放以来, 苏州农村经济社会发展先后实现了“农转工、内转外、量转质”的历史性跨越。2008年9月, 江苏省委、省政府把苏州确定为全省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试验区, 苏州市委、市政府相应出台了深化农村改革、促进城乡一体化发展的一系列政策措施, 在城乡规划、产业布局、基础设施、资源配置、公共服务、就业社保、生态建设、社会管理等城乡一体化方面取得了重要进展。
一、城乡一体化的主要做法
总体上看, 苏州市改革开放以来经济社会发展走的是一条不断拓展、不断升华的城乡协调发展道路: 产业结构由低到高, 再到加速升级; 区域发展由二元结构到城乡协调, 再到城乡加速一体化; 经济增长由粗放型到集约型, 再向创新型大力转变; 发展动力以内向型经济为主到以外向型经济为主, 再到配套协作、内外并举; 综合发展水平由点到面, 再到整体提升。值得和重视研究的做法与经验突出表现在以下几个方面:
(一)以推行“三集中、三置换”为抓手, 建立健全节约集约利用土地资源新机制
随着工业化不断推进, 苏州市在加快经济结构调整和转型升级的同时, 深刻认识到节约集约利用城乡土地资源对城乡经济社会一体化发展的重要性和紧迫性, 并围绕建设现代农业和新农村建设, 提出了“把空间让给城市, 把利益留给农民”的优化土地利用思路, 即以土地利用总体规划、城镇村规划为依据, 以确保耕地面积不减少为前提,统筹安排城乡土地资源, 实行城乡建设用地增减挂钩政策, 积极稳妥地推行“ 三集中、三置换”工作, 以此来进一步推动城乡之间土地要素的流动,优化各类用地布局, 提高土地集约利用水平, 促进城乡一体化发展。
所谓“三集中”: 一是引导农村工业企业向规划区集中。农村新办工业一律进入工业规划区,不符合土地利用规划和镇村建设规划的原工业企业, 通过采取投资、
税收分配、财政奖补等优惠政策措施, 鼓励其逐步向工业规划区集中。二是引导农民居住向新型社区集中, 实行分类指导。对于地处工业规划区、城镇规划区的农户以及被拆迁农户, 加快改造步伐, 建设与城镇建筑风格相融合的新型社区; 对于地处农业发展区、生态保护区的农户, 加强环境综合整治, 建设具有江南水乡特色、适合生产和人居的新型村庄; 积极引导分散居住农户、新建翻建农户以及已向非农产业转移的农户向城镇及其周边地区的新型社区集中居住,提高城镇人口集聚水平和资源利用效率。三是引导农业用地向适度规模经营集中。
所谓“三置换”: 就是在尊重农民意愿和维护农民合法权益的基础上, 一是以农业用地区内的农户宅基地面积及住宅面积置换城镇商品房。具体按照规划先行, 总量平衡, 统筹兼顾, 分类指导, 农民自愿, 鼓励创新, 先建后拆, 先拆后得的原则进行, 宅基地置换新增的建设用地指标, 由各县(市区)统一调配使用; 二是以农村土地承包经营权流转置换土地股份合作社股权和城镇社会保障。鼓励农民逐步将承包地、自留地通过流转置换农保为城保, 探索土地利用收益共享机制, 加快构建农民转为市民的社保体系, 加上社区股份合作社股份, 鼓励农民带股、带保、带房进城镇, 促进农民实现居住空间和社会身份向市民的“双转换”; 三是以分散经营置换规模化经营。即按照农民自愿原则, 鼓励通过土地合作化经营、集体组织经营、种养大户经营, 发挥规模化、效益化、集约化功能, 推动传统农业向现代农业转变。
据统计, 实施宅基地换商品房改革前, 苏州市农村居民点用地为89. 57万亩, 以农业人口和农户计, 人均和户均占地分别为0. 34亩和0. 9亩。目前, 全市近35万农户实现了集中居住, 户均占有宅基地由0. 9亩减为0. 3亩左右, 节约建设用地约21万亩。腾退出的土地50% 走向市场进行拍卖,用于二三产业发展, 所得收益用于建设集中居住区和对农民的补偿; 20% 作为村集体资产, 通过在城镇建设标准厂房或店面, 让农民通过入股参与分红长期获得土地收益; 30% 复垦为耕地, 用于置换农民集中居住区建设用地。据测算, 用于每户的补偿安置费用约60万元, 腾退的土地必须拍卖到120万元/亩以上, 可基本实现财务平衡。通过盘活农村土地资源, 有效促进了资源资产化、资产资本化、资本股份化, 拓展了城市发展空间, 改变了农村土地的溢价单向流向城市的不合理状况,建立了村集体和农民收入稳定增长的长效机制, 使农民的收益更有保障。
(二)大力发展新型农村集体经济, 建立富民强村新机制
“ 苏南模式”的成功有其特定历史条件, 而以“ 集体经济为主”发展乡村工业, 使其经济发展突破”一大二公”的计划经济模式, 并快速向经济主体多元化转变, 逐步实现区域内共同富裕, 真正让农民群众满意, 是其中的一条重要经验。推进城乡一体化发展, 建设社会主义新农村, 必须高度重视和大力发展新型村级集体经济, 充分发挥村级组织作为农村集体土地所有者和管理者、社区公共物品提供者, 以及国家基层政权管理的延伸和补充作用。2001年开始探索推进以“三大合作”改革为主体的新型农村集体经济发展模式, 先后经历了稳步试点( 2001 - 2004)、全面推进( 2005 -2006)、完善提高( 2007 - 2008)三个阶段, 有效推
进了农村合作组织发展。截至2009 年上半年, 全市累计入社农户达到104. 8万户, 其中拥有股权的农户99. 25万户, 分别占全市农户总数的95. 6%和90. 6%。
所谓“三大合作”改革: 是指在农村集体资产、农村承包土地、农村生产经营等方面, 通过推进合作制或股份合作制, 发展新型合作经济, 促进富民强村等一系列政策措施的统称。一是社区股份合作制改革。主要通过对村组集体经济组织开展产权制度改革, 将农村集体资产(主要是经营性净资产)折股量化给农民(社员), 实行民主管理, 按股分红, 从而把原村级经济合作社改革为村级股份合作社; 二是土地股份合作制改革。主要是在稳定家庭经营制度和保障农民土地承包经营权基础
上, 由农民自愿将土地承包经营权入股, 组建土地股份合作社, 然后由合作社开展适度规模经营, 实行民主管理和按股分红。三是农民专业合作经济组织建设。主要包括在农产品生产经营方面组建的专业合作社, 在农业和农村服务方面组建的专业性合作社, 以及投资于房屋出租、物流服务业等方面的富民合作社等多种形式。
农村“三大合作”组织已成为苏州农民持续增收的新路径、村级经济发展的新载体、基层民主创新的新形式和农村改革的主旋律。以“三大合作”为主的新型农村集体经济的发展, 显著地提升了村级组织经济实力, 促进了农民与集体更为紧密的利益联结机制的构筑, 也从物质基础和组织保障等方面, 拓展了农民增收空间, 促进更多的农民走创业之路, 从而有效地增加农民财产投资性收入, 构建农民增收的长效机制体制。新型集体经济的发展, 对于建设新农村与和谐社会作用是十分显著的。
(三)充分发挥公共财政支撑引导作用, 建立健全政府支持“三农”发展新机制
苏州市经济快速发展相应带来了地方政府收入的不断壮大, 也为政府实施“ 以工促农、以城带乡”, 加快发展农业社会事业, 推进城乡一体化发展提供了雄厚的财力保障。在推进城乡一体化发展中, 苏州市各级财政部门按照市场经济体制和公共财政的原则要求, 积极调整财政支出结构, 加大“三农”投入, 建立健全财政对“三农”的稳定投入机制, 为促进城乡一体发展发挥了重要支持保障作用。一是加大对农村基础设施、社会事业、现代农业等公共服务和社会保障投入力度, 改善农民生产生活条件。二是建设支农金融平台, 完善政策性农业保险制度。探索政策性保险商业化运作模式, 拓展农民需要险种, 推进农业担保体系建
设, 切实解决农民和农业企业贷款难现象。三是加强财政支农管理制度创新, 注重发挥财政资金公共效益。比如, 大幅度压缩对农业企业、农业基地等经济实体的直接资金投入, 通过补贴、贴息等政策进行扶持和引导; 对农业产业化发展通过构建支农平台, 加大贷款贴息、担保费补贴等进行支持。四是大力扶持农村“三大合作”组织发展, 积极支持农业土地适度规模经营和合作组织分工,增强农民收入增长合理预期。建立健全村级组织运转经费保障机制, 加大对村干部报酬财政保障力度, 促进村级组织功能的有效发挥。五是积极鼓励引导“三资” (民间资本、工商资本、外商资本)投资“三农”。财政对农村投入的大幅度增加, 有效促进了现代农业和新农村建设, 夯实了城乡一体化发展的基础。
(四)坚持转变农业发展方式, 突出生态农业功能, 建立现代农业发展新机制 在现代农业发展模式下, 超小型农业经营方式不可能带来农业的高产稳产, 也不可能保障农
民持续稳定增收, 更不可能实现农业产业化、现代化。为此, 一方面, 适应农业产业化经营、建设现代农业的需要, 全市从实际出发, 通过出台财政扶持政策、规范承包管理、建立中介组织、促进农民稳定就业、完善农村社保体系等措施, 积极引导土地向种养能手有序流转, 鼓励和引导种养大户和农业企业参与土地流转。另一方面, 用建设工业园区的工作力度狠抓现代农业示范区建设, 用现代装备武装农业, 着力提高设施农业水平。
(五)以保障和改善民生为重点, 建立城乡就业和社会保障统筹发展新机制 共同富裕是“苏南模式”的重要内涵, 苏南模式之所以充满活力, 具有强大的
生命力, 也源于此。当因经济发展起伏影响农民共同富裕时, 苏州市坚持以人为本, 更加关注农民就业、创业, 关注农民增收, 关注农村社会保障体系的建设。一是夯实城乡统一就业市场建设。建立了城乡统一的社会就业失业登记制度、失业保险制度, 出台了一系列促进创业带动就业政策和就业扶持政策,基本实现城乡劳动者就业政策统一、就业服务共享、就业机会公平和就业条件平等。农村劳动力非农就业率达到85% , 建立创业孵化基地(园) 60多个, 青年创业见习(实训)基地32 个。二是建立新型农村基本养老保险制度。根据农村劳动力就业渠道不同, 实行一个社会保险体系、两种社会养老办法。即将农村企业及其从业人员纳入城镇企业职工社会保险, 分步过渡, 逐步并轨; 对从事农业生产为主的农民建立农村基本养老保险制度。
三是率先建立农村居民医疗保险制度。2005年以来, 苏州市推进新型农村合作医疗向居民医疗保险制度过渡, 建立了农村居民医疗保险制度, 农民实现了拿医保卡看病。此外, 建立健全工伤保险制度。将所有用人单位纳入工伤保险范围, 并规定凡在本市行政区域内从事建设项目施工的所有建筑企业都要为农民工办理工伤保险等。
城乡一体化做法与成效可以得出以下几点经验与启示: 一是城乡一体化是经济社会发展到一定阶段的客观要求和自觉行动。经济社会发展到一定阶段, 必须打破城乡二元结构; 城市化发展到一定阶段, 必须推进城乡一体化。鼓励地方结合实际先行先试, 有利于探索丰富城乡一体化的多种模式。二是坚持市场化的改革方向, 同时始终把保护农民合法权益放在首位, 充分发挥农民的主体作用是农村改革顺利进行的前提和基础。三是盘活城乡土地资源, 做足优化土地利用文章, 加速推进经济转型升级, 努力拓展发展空间, 是发达地区推进城乡一体化发展的必然选择。四是以“三集中、三置换、三大合作”为特色的苏州城乡一体化模式, 需要高度工业化发展带来的雄厚地方财政实力提供支撑, 苏州特殊的自然地理条件、经济区位优势和土地资源稀缺特点为推进城乡一体化提供了重要契机, 其他地区无法简单参照。五是发展新型农村集体经济, 拓展农村富民空间, 发挥村民自治组织作用, 强化农村民主管理, 是顺利推进城乡一体化的重要保证。
二、面临的困难和问题