苏州市推进城乡一体化发展取得了重要成效, 但也面临或折射出一些困难和问题, 需要从政
策体制上研究加以解决和突破。
(一)城乡一体化发展的土地瓶颈问题突出
这是经济发达地区或多或少都要面临的共性问题。苏州素有“鱼米之乡”、“苏湖熟, 天下足”的美誉, 历来是我国重要粮食生产基地。据统计, 全市耕地面积1978年为565. 5万亩, 到2008年减少到346. 7万亩, 30年减少了218. 8万亩, 年均减少耕地7. 3万亩。土地资源日益稀缺, 人地矛盾在这里显得尤为突出。既要确保国家基本农田保护红线不动摇, 又要保障合理适度的工业用地需要, 必须在节约集约现有土地资源上做足文章, 为区域经济社会进一步发展腾出空间, 这是当地政府面临的重大课题。据测算, 苏州市目前推进农村“三置换”工作, 如果将农民居住点从目前的2. 1万多个, 按照规划调整到2500多个, 可相应增加建设用地48万亩, 按照前30年的耕地减少速度, 也只能保证7年建设用地需要。城乡规划与土地利用规划没有有效的衔接办法, 直接影响到“三置换”工作顺利推进。无论从哪个角度看, 土地资源约束已成为苏州等地城乡一体化发展空间需要认真解决的问题。
(二)新型农村集体经济组织发展缺乏有力的政策法律支持
一是现行“农民专业合作社法”涵盖范围窄,难以真正发挥保护农民合作权益的功效。当地基层普遍反映, 现行“农民专业合作社法”仅限于以农产品为重点的农民专业合作社, 没有涵盖农村社区合作、土地合作、富民合作、旅游农业等其他合作经济组织形式。因此, 从法律上讲, 苏州“三大合作”中影响较大的农村社区和土地两大股份合作组织的法人地位仍然没有明确。二是农民合作组织进行工商登记的税费负担总体重, 不利于加强管理和引导, 导致合作组织发展越规范, 税费负担越重的现象, 与大力扶持发展的方向不尽一致。三是农民专业合作社发展普遍面临用地制约和融资难的问题, 影响合作社发展壮大和农民收入持续增长。
(三)基层行政管理体制与发达地区镇域经济社会发展不相适应
虽然镇域经济总量大, 但相应的外来人口大幅度增加, 建设新农村、推进城乡一体化, 客观上要求政府提供更多的社会管理和公共服务, 但乡镇政府管理权限小, 财政分成比例低, 而上面出台的许多政策大都需要乡镇来“埋单”, “小马拉大车”
式的行政管理体制和庞大的公共支出负担, 越来越不利于镇域经济社会良性发展。
(四)农村金融服务支持滞后
根据农村经济结构特征, 苏州金融业确立“大三农”金融服务观念, 更新服务理念, 强化服务意识, 培育和发展县域主导产业, 有力支持城乡一体化发展。但由于种种原因, 农村基础设施、种植业、养殖业以及农村集体经济和私营经济中的小型企业金融服务, 尤其是信贷服务远远难以满足需求, 农村“贷款难、贷款烦、贷款贵”现象比较突出。一是在推进“三置换”中需要垫支大量资金进行先期建设和向农民补偿, 因缺乏金融支持直接影响了工作进度。二是银行机构特别是国有商业银行机构在农村网点逐年有所减少, 部分县域国有商业银行贷款审批权限上收、授信额度减小, 乡村金融服务能力不断削弱, 农村地区不同程度存
在“溢出效应”或“抽血效应”, 农村经济社会发展得不到金融资源的有效支持。三是农村信贷需求结构与信贷投入结构不相匹配, 信贷资金更多地投向大中城市、县域的大企业或大项目, 导致对县域农村中小企业的信贷支持力度不够, 对农村群众的金融服务不够。四是农民融资担保难。农业政策性担保公司较少, 农村土地流转抵押没有法律依据, 农村宅基地使用权和土地承包经营权抵押一时难以推广。
(五)城镇化过程中的“两栖人”现象需要引起关注
许多农民进城打工后, 在城市购置了房子, 但仍将户口留在农村, 形成城镇有房子、农村有资产的“两栖人”现象。这种既享受城市公共服务资源, 又作为集体经济组织的成员在农村享受股份、股权分红居民, 客观上存在有限资源的闲置浪费,不利于城镇化发展。目前苏州市有5万农民获得城市户口后要求迁回原村, 形成人员“回流”或“逆城镇化”现象。新形势下如何合理界定“农民”身份问题, 成为推进城乡一体化需要研究的又一深层次课题。
(六)农村资源和农民资产市场化程度较低,成为制约农民增收的重要原因 承认农民拥有的“三大产权”, 即宅基地与房屋的使用权、集体资产所有权、承包土地经营权,迅速成为农民收入新的增长点。尽管“三大产权”的法律地位还未得到确认, 不能进入市场交易或流转, 毕竟已走出关键一步。推进城乡一体化, 需发挥市场在城乡资源配置中的基础性作用, 实现真正意义上的集体土地与国有土地
同地同权同价, 让农民从中获得更多的财产性收益。否则, 按计划模式由政府主导推进城乡一体化的结果可能只是一厢情愿或费力不讨好。
(七)城乡一体化改革的法制空间需要进一步明确
苏州市在推进“三置换、三集中、三大合作”过程中的一些做法, 与物权法、公司法、土地承包法、土地管理法等存在不同程度的冲突, 需国家层面进行支持和确认。无论从苏州还是重庆、四川等地实践来看, 目前一些地方在城乡一体化方面的改革探索还存在许多法规条文的约束和限制, 换句话说, 现行法律法规有些规定与新的形势发展已不相适应, 有的明显滞后于时代发展, 需要及时进行修订完善, 以营造良好的改革环境和氛围。
三、我国城乡一体化发展的几点思考
城乡一体化发展关键是要围绕破除城乡二元体制, 优化城乡布局和城乡资源配置, 实现农业现代化、农村现代化和城乡公共服务均等化。城乡一体化不等于城乡一样化, 而是使农村更像农村、城市更像城市, 城市和乡村协调发展。基于对苏州市城乡一体化发展的调研与思考, 特提如下建议。
(一)加强对城乡一体化试点工作的指导
苏州实践表明, 中央作出统筹城乡发展、促进城乡经济社会一体化发展的重大战略部署顺时
势、合民意。城乡一体化是复杂的系统工程, 不仅涉及农村生产发展, 而且涉及农村生产关系和上层建筑的调整完善, 需要冲破原有的城乡二元体制的束缚, 调整不适应一体化发展的政策制度, 牵扯面广, 影响因素多, 因发展阶段、地理位置、经济基础等不同, 在战略部署和开展工作的重点上也各有侧重, 是促进城乡特别是农村体制机制的重大变革, 需要研究解决一系列体制机制问题, 加强工作的指导和协调。应按照“统筹兼顾、尊重实践、因地制宜、分类指导”的原则, 加强对城乡一体化改革试点地区的指导。对于苏州等经济发达地区, 应留出足够的改革政策空间, 从政策、制度层面赋予其先行先试的权力, 允许其在不违反国家
法律前提下, 大胆实践探索, 敢于突破创新, 以便经验总结, 完善政策; 对于经济欠发达地区, 关键是借鉴发达地区经验做法, 早规划, 早动手, 及时引导, 少
走弯路, 减少不必要的浪费。为此, 建议结合农村综合改革, 有代表性地选择部分省份建立农村综合改革试验区, 进一步指导推进地方新农村建设和城乡一体化工作, 及时总结经验, 研究新情况新问题, 搞好综合协调, 中央财政采取适当措施予以支持, 确保城乡一体化改革发展工作健康有序推进。
(二)坚持规划先行, 夯实城乡一体化发展基础
基于适应经济转型升级的需要、减少资源浪费促进土地集约利用的考虑, 一是加快实施城乡一体规划工作, 改变“国外一套房住三代人, 中国一代人盖三次房”的资源浪费现象, 节约人力、物力、财力, 促进资源的优化配置。二是发挥城乡规划的先行引导作用, 加强对规划执行情况的监督审查, 建立健全违反城乡规划的惩处机制。三是统一规划管理体制, 摒弃传统的“城市、农村”二分法, 实现城乡一体的规划全覆盖。打破诸多规划自成一体、相互分割的格局, 整体协调规划关系,实现产业规划、城镇规划、土地利用规划和环境保护规划“四规叠合”。下一步关键是通过完善城乡一体化改革, 赋予转型升级更具战略导向性的内涵, 包括打破以区县为主的规划格局, 在更大范围、更具约束力地实现规划一体化; 改变目前城乡工作二元领导体制, 建立城乡工作一体化领导体制; 强化人才战略, 培养造就更多适应城乡一体化发展工作的干部人才队伍等。
(三)鼓励土地流转和适度规模经营, 提高农业比较效益, 确保国家粮食安全 粮食安全关系到国计民生, 关系到社会稳定,如何鼓励和引导粮食生产、确保国家粮食安全战略需要显得尤为重要。当前, 关键是抓好以下三点: 一是用经济办法鼓励土地流转, 加大补贴力度, 通过土地相对集中, 促进粮食生产规模化、集约化、产业化, 以提升粮食生产水平和土地产出率。二是用好价格杠杆, 逐步提高粮价, 确保农民在弥补生产资料、人工费用后获得社会平均利润水平, 同时对城市中低收入家庭给予生活补贴, 解决“米贵”问题, 以建立新的平衡机制。三是优化粮食直补政策空间, 重点支持粮食基地建设。按照存量不动, 增量调整的原则, 将种粮补贴从对所有种粮农民的普惠制补贴调整为普惠制与特惠制相结合的方式, 重点支持规模粮食生产, 既有利于稳定粮食生产, 又有利于政府通过抓粮食生产基地来保证粮源。
(四)大力发展各种农村合作组织, 培育农民收入新的增长点
农民组织化程度低、应对市场风险能力差是制约农业农村发展的重要因素。因此, 只要有利
于解决小生产和大市场矛盾, 有利于增加农民收入, 有利于保障粮食安全的合作组织, 都应积极支持。为此建议, 一是调整完善现有法规, 扩大“农民专业合作社法”涵盖范围, 逐步解决社区、土地、金融合作组织的合作社法人地位问题。二是加大财政、金融、税收等政策扶持力度, 依法保护合作社的合法权益, 切实把支持发展农村合作组织作为增加农民财产性收入的重要工作来抓。三是切实加强对农村社区股份合作和土地股份合作等新型农村合作组织的正确引导、行为规范和严格管理, 确保其在城乡一体化过程中发挥积极健康作用。
(五)创新财政支农方式, 支持壮大村级集体经济
坚定不移地发展村集体经济有利于提高农村基层组织的凝聚力和向心力, 增强农村政权基础和社会稳定。目前各类政府支农资金不少, 但效果不一, 有必要拓宽创新现行财政支农工作思路和支持机制: 一是改变财政直接扶持农业产业化龙头企业发展方式, 将一部分财政资金转为龙头企业带动地村集体股份, 使村集体随着企业发展相应增加收入; 另一部分资金用于直接扶持有一定数量农户参股的龙头企业, 并相应增加参股农民股权。二是在财政支农重大专项安排上, 由主要支持“老板”转为主要支持村集体, 将其作为股份与社会资本合作经营, 获得股份分红, 以利于集体利用资源和资金招商引资, 兴办高效农业项目。三是扶贫资金由主要扶持农民转为扶持村集体与扶持村民相结合, 扶贫资金中安排一定比例给村,通过在工业园区建标准厂房等措施, 达到吸引社会资金投资高效农业和现代农业、发展壮大集体经济、带动村民致富的目标。
(六)加强制度创新, 搞活农村金融
打破城乡二元体制、促进城乡一体化, 离不开资金的支持。当前农户融资难、农业贷款难已成为制约现代农业发展的瓶颈。呼吁多年的农村金融改革实质性进展缓慢, 主要原因是金融资本为城市服务的体制惯性和制度创新不足。建议尽快从以下方面取得突破: 一是加大对金融支农的财税支持力度。继续实施金融支农的财政贴息、税收优惠措施。鉴于农业投资回报率低、周期长、风险大等特点, 探索实施金融资本进入农业项目本金偿付风险财政分担机制, 并根据农业产业扶持重点, 引