国内政府网上办事大厅发展现状与问题研究
【摘 要】 政府网上办事大厅是面向公众、实施政务工作的基础性平台，是电子政务建设的重要组成部分。我国在政府网上办事大厅建设上已取得突出成就，如政府网站体系基本形成、办事服务较丰富等，但仍有不少问题存在，如政府信息公开不足、互动效果不佳等。在使用文献研究法和系统方法分析其原因后，作者在借鉴其它优秀同类网站的基础上，给出了针对性建议。
【关键词】 国内政府 网上办事大厅 发展现状 问题 建议
引言
随着经济、社会的快速发展，公众对现代化服务型政府的呼声愈加强烈，传统的政务管理模式已不再适用。伴随着互联网和信息技术的蓬勃发展，电子政务建设成为全面提升政府服务水平的必经之路。同时，如何使用网络，打造为社会提供管理和服务的基础性平台，成为了电子政务发展的关键。我国已经在政府网上办事大厅建设方面取得了较为突出的成就，但仍有问题与不足。本文在体验了若干个网上办事大厅服务的基础上，分析了其发展现状、存在问题和规划方向，并在思考了其它同类网站的现状和优劣势后，给出了建议。
1 基本介绍
网上办事大厅是政府的门户网站，是面向公众、实施政务工作的基础性平台，代表了政府的形象，反映了政府的执政能力和综合实力。
1.1 网上办事大厅的必要性
网上办事大厅是电子政务建设的关键部分。那么，何为电子政务呢？联合国经济社会理事会将电子政务定义为[3]，政府通过信息通信技术手段的密集性和战略性应用组织公共管理的方式，旨在提高效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会、社区以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。
电子政务是一个系统工程，应符合三个基本条件： 第一，电子政务必须借助于电子信息化硬件系统、数字网络技术和相关软件技术的综合服务系统。硬件部分，包括内部局域网、外部互联网、系统通信系统和专用线路等；软件部分，包括大型数据库管理系统、信息传输平台、文件形成和审批上传系统、新闻发布系统、服务管理系统等数十个系统。
第二，电子政务是处理与政府有关的公开事务，内部事务的综合系统。包括政府机关内部的行政事务以外，还包括立法、司法部门以及其他一些公共组织的管理事务，如检务、审务、社区事务等；
第三，电子政务是新型的、先进的、革命性的政务管理系统。电子政务并不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上，单纯实现无纸化办公，而是要对其进行组织结构的进行重组，对业务流程进行再造。
由此看来，电子政务是一种新型的政府管理、运作模式，是符合信息化潮流和公众要求
的，是建设现代化服务型政府的必经之路。而政府经过电子政务建设对其自身的管理结构和业务流程进行梳理、再造后，使用信息技术手段，处理与政府有关的公开事务时，就需要通过网上办事大厅这一平台与公众交流沟通，为公众提供优质、高效、透明的管理与服务，同时接受反馈和监督，塑造良好的政府形象。
1.2 网上办事大厅的重要性
1.2.1 提供政府信息公开平台
政府信息是指[4]，行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。推动符合相关法律法规的、更大程度的信息公开有很多好处。例如，公开财政信息，提高财政透明度，可以有效推动群众监督，推进反腐倡廉行动；公开政策、法规、条例信息，可以帮助公众更好地理解、遵守法律，进一步推进全国范围的依法执政；公开政务处理信息，可以提升政府的公信力，促进政府与公众的合作，降低行政成本，最终促进经济、社会持续发展。同时，公开信息展现了政府坦诚、以人为本、为全心全意为人民服务的态度，对于提升政府与人民的良性互动、建设和谐社会有重要意义。
公众获取政府公开信息有多种方式，如前往国家档案馆查阅、去函申请等，但使用网上办事大厅无疑更方便。由于国内互联网覆盖率的不断提高，公众可以随时随地访问政府网站，一方面可以查阅已公开的政府信息，这些信息可以是跨地区的、跨部门的、跨时间的，即公众可以方便地查看大量信息，而不必在工作时间前往特定地点，同时由于电子信息方便存储的特性，公众也不必另外记录。另一方面，公众可以通过办事大厅申请所需信息的公开，不必通过纸质申请，更为方便环保。因而，网上办事大厅可以提供一个更为高效、便捷的信息公开平台，有利于建设透明、公正的服务型政府。 1.2.2 提供高效、便捷的办事服务
网上办事大厅，最主要的功能是服务。我们政府的宗旨是“全心全意为人民服务”，就要不断提高服务水平，运用互联网和信息技术，为公众提供高效、便捷的服务。
网上办事大厅有这些好处：首先，提前在网上完成预约、填表事务，再去部门完成后续步骤和确认工作，既能方便数据的录入和管理，又可以节约排队、处理时间，提高了办事效率。第二，由于用户可以随时随地访问网站，所以无论是查询办事流程，还是下载表格都不需要局限时间和地点，更方便。第三，有些服务可以在网上完成，无需前往政府部门。如港澳通行证的再次签注，在网上申请后，只需快递证件、支付费用即可，大大方便了公众，也避免了办事处拥挤场面的出现。第四，办事程序、办事条件全部公开，办事过程、办理结果全程监控，公众办事面对的是法律法规和办事程序，而非个人[8]。公民只要按规章程序办事，办事部门就必须在承诺的期限内办完。这样更透明、可靠。 1.2.3 提供网络问政渠道
政府需要公众的反馈和监督。首先，政府可以根据公众反馈的诉求，及时调整决策，改进工作方式方法，制定下一步的工作方案，更好地保障公众的利益。其次，政府需要倾听公众对热点事件、方针政策、法律规定等的态度、意见，及时应对处理，提升公众对政府的信任度，维护社会的和谐稳定。第三，政府需要公众的监督，监督才能保证权力机制的正确运行，促进廉政建设，进而促进社会发展。
问政的方式有多种，如信访、举报等，但使用网上办事大厅，进行网络问政无疑更方便。如不少政府网站提供“建言献策”栏目，征集公众对政府工作的建议；提供“投诉举报”栏目，收集监督信息；提供“市长/局长信箱”栏目，提供公众与领导直接沟通的渠道；提供“调查问卷”栏目，获取公众对某些特定问题的态度、意见等。这些栏目很多是可以匿名留言的，因而公众可以更便捷、更直接、更没有负担地参与其中，促进了政府与公众的沟通。
2 发展现状
2.1发展历程
自1996年我国政府网站正式开通以来，进入起步阶段，在2002年中央17号文件明确了中央政府网站的地位后，我国政府网站的发展主要经历了三个阶段。[6]
第一阶段，技术导向阶段，2002年到2005年前后，重点解决基础设施问题，目标是提高各级政府网站的拥有率。特征有三，一是基本形成由中央政府、国内各部门、地方各级部门网站组成的政府网站体系；二是开发了很多软硬件系统平台；三是网站的内容以概况信息和基本宣传信息为主。
第二阶段，内容导向阶段，2006年至今，重点解决网站内容少的问题，目标是充实网站的服务内容，全面满足企业和社会公众日常生活、工作需要。特征有二，一是功能方面的发展方向为信息公开、专项办事和公众参与，二是工作中心上，规范性增强，在线服务和参与比例大幅提升；网站中心上，由技术开发转为内容梳理、策划服务和互动策划。
第三阶段，服务导向阶段，重点解决网站内容质量问题，目标是提升服务水平，实现电子政务服务的普遍性。特征有三，一是政府网站广泛应用，成为不可缺少的服务渠道；二是网站信息和服务更为丰富，除行政服务外，还包含大量公共服务；三是以电子政务促进政府业务流程的再造、职能转变和服务水平的提高。
综合来看，我国大多数政府网上办事大厅，已处于内容导向阶段，部分领先的网站已进入服务导向的发展阶段，如中央政府、北京、广东省等，但仍有进步空间。
2.2 现状
自1999年“政府上网工程”启动至今，我国政府网上办事大厅建设已有以下成效：
2.2.1 政策指导不断强化[7]
从《关于加强政府网站建设和管理工作的意见》（国发办[2006]104号）到《关于加强党政机关网站安全管理的通知》（中网办发文[2014]1号），一系列的文件都表明了政府对利用好互联网、加强政府网站建设的决心。中央领导也多次指示，李克强总理在2015年政府工作报告中也提及，要加强政府自身建设，全面实行政务公开，推广电子政务和网上办事。[8]
这些都表明，政府重视网上办事大厅的建设。 2.2.2 政府网站体系基本形成 据CNNIC发布的数据显示，截止到2015年6月，我国以gov.cn为结尾的域名数已达57923个，占中国分类CN域名数的0.5%。[9]现在100%的国务院组成部门和省级政府、99.1%的地市及85%以上的县（区）政府都已建设了政府网站，已形成以中央政府门户网站为龙头，覆盖各级各部门的庞大政府网站体系。
2.2.3 政府网站成为政府信息公开的第一平台
据统计，60家部委网站按照统一的标准规范公开了本部门的行政权力清单，省、市、区县政府网站也进一步加大了公开力度，开通了相关专栏的网站比例达到了43%，超过30%的网站提供了行政权力运行流程图。除权力清单外，网上办事大厅普遍会公布政府信息公开指南和目录，用户可以根据需要查询所需的法律法规、公示通知、财政报告等内容，也可以申请获取符合规定的、尚未公开的信息，由于网路的便捷性，政府网站已成为查询政府公开信息的首选平台。
2.2.4 办事服务功能不断丰富
政府网上办事大厅普遍提供多种在线服务，并且不断加入新的服务。以广东省为例[10]，自2012年开通后，开设了“政务公开、投资审批、网上办事、政民互动、效能监察”五大功能模块，21个地级以上市和顺德区已完成了网上办事分厅的建设，52个省级单位进驻网上办事大厅。除诸如税务、审批等行政性服务外，一些网上办事大厅也将诸如教育、医疗、住房公积金等公共服务加入到线上服务中，让公众可以通过网络查询流程、提交材料、完成申请和预约等，提升了服务水平。
2.2.5 交流互动能力不断提高
政府网上办事大厅大多具备互动性。首先，用户可以通过网站查询在线办事的进度，某些网站还可以短信通知用户，让用户心中有数；其次，用户可以使用在线咨询或留言提问功能，优秀的网站可以给出及时的、有针对性的建议和解答，大大方便办事；最后，大多数网站提供投诉信访功能，用户可以写下自己的意见和建议，帮助网站建设或服务提升。 2.2.6 信息充实、更新及时
除公开的政府信息外，大多数网上办事大厅还提供大量其他信息，如对该地区经济、历史、文化等方面的介绍，招商、投资指南，统计数据、年鉴等，以及更新比较及时的地方新闻。大多数省、市的政府网站都能够稳定地更新信息，尤其是新闻类栏目，时效性非常好。 2.2.7 已将用户需求纳入网站建设的考虑中
多数政府网上办事大厅，在建设中已考虑到用户需求和用户体验。如根据用户群体的不同，分别给出个人办事窗口和企业办事窗口；考虑到服务分类方式的不同，用户可以根据领域或部门查询服务；考虑到方便阅读，大多数网站提供英文、繁体版本；考虑到易用性，一些网站会将热门服务放在首页，并且在布局上尽可能地帮助用户快速定位所需服务，提高可操作性；还有些优秀的网站设有场景式服务，通过图片、动画、文字等引导，帮助用户逐步完成业务，这是非常贴心和方便的。
3 问题分析
3.1 信息公开仍需深入
3.1.1 信息公开需要重视规范性文件的公开
某些政府网上办事大厅并没有提供信息公开规范性文件，包括公开指南、政府信息公开目录和公开规定。尤其是市、县、局等单位，经常有缺失，以衢州市为例，点击首页的政务公开栏目，仅能查看一篇公开指南，虽然在其中写明，需要前往政府门户网站查看，但这样并不方便。这说明基层部门对信息公开方面的规范性文件重视不足，不了解电子政务建设的规范和评测体系，同时在日常使用中对网站检查和修整不足。这些规范性文件是对信息公开程度、内容、申请方法和约束条件等的明确描述，公众只有了解了这些，才能合法地提出公开要求，避免错误请求；同时这也能够提高公众申请信息公开的积极性，提高政府公开信息的效率和能力，而更多的公开信息又能够推进群众群众监督，进而提高政府的透明度和服务水平。
3.1.2 信息公开仍需要加强规范性 以临沂市政府网站为例，所有部门公开信息中基本都缺少领导的照片和简历；某些机关介绍中缺少负责人介绍。这同样说明政府对网站建设的规范性认识不足，缺乏后期检查维护。不规范、不全面的公开信息可能会降低政府的可信度，而公布负责人、明确责任到个人则有利于时刻提醒领导担负好责任、有利于公众监督举报、有利于事后追究，同时也能够展现政府的透明、负责的良好形象。
3.1.3 信息公开需要重视信息公开的完整性
基本政务信息，如新闻动态、政策法规和政府公文等大部分都能做到及时、全部公开；深度政务信息,如办事指南、统计数据和各部门业务动态等表现一般；而关键性政务信息，如人事任免、干部选拔、财政公开、拆迁、采购公开和项目投资等信息，公开度较低。
政府信息公开效果的巨大差异，主要原因在于不同类别的信息供给渠道的顺畅程度不同。新闻动态、政策法规等基本政务信息一般不需要专门相关制度支持，就能够采集到大量的内容；而统计数据等深度信息则来源于不同部门，需要各部门提供、处理、维护和更新，这就要求有制度或条例保障。对于人事任免、干部选拔、财政投资等方面较为敏感的关键性
信息，虽然政策要求依法公开，但对于标准、尺度的规定还有模糊之处，也没有相关部门负责审核，所以有些地区、部门出于怕泄密、怕举报的原因不予公开，导致绝大多数政府网站缺失此部分信息。
3.1.4 信息公开需要更关注人民群众的需要
有些网站虽然公开了法律法规，但缺少相应的解读信息。出现这个问题的原因在于，政府没有坚持全心全意为人民服务的意识，对公众的要求关注不足，同时也没有收集公众的意见和建议。仅仅公开相关的、常用的法律法规是不够的，如果能再提供一些解读性的信息，便于公众理解和运用法律法规，才能将信息公开的好处落到实处。同时，也存在法规公文类信息没有分类、无法搜索的情况，如果考虑到公众需要，予以分类，并加入搜索功能，包括全文和标题搜索，就能够便于浏览，提升服务水平。 3.1.5 依申请公开渠道不畅
很多政府网上办事大厅的依申请公开栏目形同虚设。有的填写申请后没有反应，有的虽然有回应但处理很慢，一般没有结果。例如作者曾在广东省体育局网站上申请了公开本局2014年的招标、中标信息，虽然半个小时内收到了“申请成功”的短信，但是两周之后查询状态仍是“待办”。缓慢的处理速度会打击公众申请信息公开的积极性，不利于公开工作的推进。这样的问题说明政府对信息公开事务的重视不足。笔者没有查询到负责信息公开工作的领导或者工作人员的名单，这说明广东省体育局没有将此责任分配到人，也没有相应的监督，所以才会处理极慢或者根本未处理。
总结来说，造成部分政府网上办事大厅信息公开不够深入的原因在于：政府或者政府领导对信息公开工作重视不足，缺乏坚决执行信息公开的决心；没有明确、可量化、切实执行的政府网上办事大厅建设规范和评测体系；没有将信息公开工作明确分配到人，无人负责，难以追究；缺乏自身检查、上级巡查和公众监督；没有关注群众的切实需求；缺乏后期修整和提高。
3.2 服务能力仍需提高
3.2.1 服务水平参差不齐
从地理上来看，东南沿海经济较为发达地区，政府网上办事大厅建立较早，发展经验比较丰富，服务的项目数量较多，用户体验也更好，而中西部地区则稍显落后，进步空间更大。
从级别上来看，行政级别较高的政府及其部门，如中央、省级等门户网站建设比较完善，而行政级别较低的政府及其部门，特别是县、街道等相对落后，有些甚至没有网上办事大厅，而有的，也只提供政务信息公开、办事流程查询、表格下载等基本功能，内容不够丰富。
造成这种情况的原因在于，政府网上办事大厅的建设水平与经济发展水平、整体信息化水平有关，不均衡发展的情况将长期存在。但是，有些经济、信息化水平相近的地区，其网站服务能力仍有差距，原因则是政府、领导不够重视，导致在网站建设上投入不足。 3.2.2 服务信息不足 一方面，部分政府网上办事大厅提供的服务信息不全面，如只提供部门地址、联系电话，缺少服务事项的具体流程，用户无法在网站上得到足够的信息，信息不足也就无法进一步办事；另一方面，相关服务信息不准确、更新慢也影响了用户使用。有些网站设有情境导航，本来是引导用户的好方式，但多数情况下，引导信息有限、不准确，甚至有些引导程序完全错误，如在临沂市政府网站上进入导航后，最终只能选择“返回”，不仅无法办事，也浪费了用户的时间，在成为“门面”工程的同时，亦降低了用户访问政府网上办事大厅的积极性。这说明，政府应当将网站信息更新、维护的任务交由专人负责，定期检查，而不能不予重视、工作流于形式。 3.2.3 配套服务不足
首先，很多在线办事栏目，没有后台受理系统、专人负责，也没有建立处理公众申请、