第三章 公共政策价值 第一节 公共政策价值的地位
一、政策中的问题、事实与价值
过去，认为“谁是公共政策活动中的主导因素”有三种：公共政策问题（我们要解决公共问题）、事实（我们要面对事实）、技术（我们要利用科学来解决问题）； 20世纪80年代后，有质疑：并不存在脱离个体、群体利益、处于“自然的”状态的政策问题；也就是说，政策问题实际上是思想作用于环境的产物，它们是通过分析从问题情境中抽取出来的要素，那么它们必然涉及价值判断。换言之，政策的价值因素实际上是先于政策的问题因素的（出现的问题，实际上首先是价值判断上得出来的问题）。 结论：公共政策活动的所有阶段和环节都是围绕政策价值取向展开的。
二、价值取向在政策活动中的作用
（1） 正是依据政策行动主体的主观价值判断才能确定和诊断公共政策问题；
（第三类错误：定义）
（2） 政策行动主体正是为了维护和实现自己的政策价值才参与政策讨论的；（事不关己，
高高挂起；影响到了自身的利益或统治） （3） 政府制定、实施政策是为了实现整个社会和制度的价值（政府的基本职能与要求）； （4） 政策决策中执政党是以主流意识形态价值来评判政策方案的（大部分人的民主）； （5） 政策的最终效果是以社会价值为评估标准的（大部分人的民主是否实现）。
第二节 公共政策价值的特点
一、层次性：
可按（1）政策价值重要程度来分（核心、近核、外围政策价值）；按（2）政策价值以其设计和实施的主体来分（中央、地方、基层层面的政策价值）。实践中，最有效的是按（3）政策发挥效能的范围来分（政策的制度价值【涉及根本制度及维护该制度的意识形态系统；该价值衡量的是政策与社会制度的关系；民族政策、经济政策、文化政策等】、社会价值【政策与整个社会的运行与发展】、项目价值【个体、标的群体、标的团体的利益】）
注：（1）不可硬性定位，有客观的判断；（2）重视层次的递进与转化。
二、多样性（表现在两方面）
一方面，政策价值会在不同的社会生活领域体现出来（政治、经济、文化、狭义社会领域）；好的政策必定突出其中主要领域价值，同时兼顾其他领域价值，不顾此失彼；
另一方面，即使处在同一层次、同一领域中，人们对制定和实施的公共政策的价值选择仍有可能不一致（方法、需求、认知、眼界等；如变革与稳定）。
三、变迁性（表现在多个方面，既与政策周期有关，也与制度创新有关）
如：（1）不同层级的政策具有不同的价值定位（举例）；（2）不同政策周期中政策价值的演变——从政治领域到经济领域，再到社会民生领域等；有大小周期的划分（举例）。
注：当心制度创新的危害！
第三节 公共政策价值的辩论
一、政策价值论辩的意义
为什么要价值论辩？一方面，解决社会公共问题的政策中所包含的价值因素是逐步暴露的（与该政策相对应的价值因素有哪些？是什么？是为了谁？）；另一方面，即使价值暴露，也不一定易被选择（a. 价值可能不是单一的、明晰的；b.政策价值本身具有层次性、多样性和变迁性的特点。）。那么，为了形成一个建立在各种利益协调基础之上的被大多数政策主体所认同的政策价值，就必须进行一个民主的价值论辩过程（举例）——产生同时具有合理性、共识性、兼容性等的政策价值，并将其确定下来，用于之后的政策活动。
政策价值论辩（78页）：在公共政策过程中，多种政策行动主体依据一定的程序和规则，围绕具体的公共政策的价值取向展开相互辩驳的复杂过程。
政策的价值论辩和整体公共政策论辩：前者是后者的组成部分（主导）；后者的范围更广（内容、发生环节等上）。
政策价值论辩与一般辩论的区别：不应从字面进行分析，而是从主旨、内容及所使用的技巧上进行分析：（1）主旨：政策价值论辩是为了暴露各种价值因素并对其进行选择；一般辩论更多的是为了进行讨论、商讨和争论；（2）内容：政策价值论辩围绕的是价值，一般辩论可以是任何内容；（3）技巧：政策价值论辩不强调技巧，但会重视“社会的主流话语”，即在某一特定时期社会治理和社会运行中起着主导作用的意识形态和思想观念；一般辩论强调技巧，技巧甚至可以超越内容。
政策价值论辩涉及的三个层次上的价值：政策项目目的所包含的现实价值、政策整体目标所包含的社会价值、政策整体作用包含的制度价值； 涉及一个重大理论问题：社会公正的理论分析；
三种层次上的政策价值论辩：地方性、全国性、全球性。
二、政策价值辩论的特征
（1） 公共性：辩论的焦点往往不是要不要关注公共价值，而是关于公共价值的认定问题； （2） 话语的对抗性：每一方的言语都受制于先前的一方；以共识为前提，目的也是达成共识。
（3） 逻辑的论证性； （4） 有利的说服性；
（5） 持续的过程性：中断性持续（三峡）；无中断性持续（美参议院，82页） （6） 具体的场域性：具体的地点、方式、布置、安排等
（7） 主客观条件性：主观：有基本的共识；客观：合适的时机，有人、有场地、有时间。
三、政策价值辩论的原则：
（1） 平等的原则：一方面，都有机会参与；另一方面，所有的政策选择都受尊重。 例：419的辩论。
（2） 程序的原则。
第四章 公共政策工具
第一节 公共政策工具的实质和作用
一、政策工具的研究与实质
兴起：80年代开始，90年代受重视。原因：（1）一些较为复杂的政策的执行失败引发对政策工具的反思；（2）为改善政策失误及政府工作效率低下，需要利用政策工具；（3）科学的应用性发展；（4）科研本身的领域拓展。 目标作用：让政策的价值、目的和目标与政策实施后试图达到的理想状态有机结合起来的手段和方法就是政策工具（实现过程中所运用的手段与方法）。
实质（三种理解）：（1）实现政府行为的机制；（2）政府推行政策的手段；（3）实现政策目标的活动。（都没错，只是不同的角度、侧重、理解）
基本属性：理解上的共通性在于人们都承认它是达成政策目标的手段。
定义（围绕“手段性”）：政策工具就是执政党和政府部门选择并确定的，运用来实施政策方案，解决社会公共问题，达到政策预期目的和目标的途径和手段。
二、 政策工具的作用和发展 作用：（1）实现政策目标的基本途径；（2）政策工具的选择关系到政策成败的关键。 发展：20世纪70、80年代以来的西方政府改革与治理，主要是在工具和技术层面展开：
新公共管理范式：从公法机制到私法工具
传统公共治理 现代公共治理
强调政治 强调目标的达成
使用公法机制：a官僚机构；b公共企业 私法工具：a合同；b招标、投标 公共的和私人的赛局参与者的分离 创造公平竞争环境 配置和管制的分离 配置和管制的结合
新治理范式：从一元工具到多元工具（莱斯特·M·萨拉蒙）
传统公共行政 新治理
项目/机构 工具 层级官僚制 网络制 公私对立 公私合作 命令与控制 谈判与劝服 管理技术 授权技术
第二节 公共政策工具的类别
霍莱特和拉梅什依据政策工具的强制性程度将政策工具分为三类：
自愿性政策工具 混合型政策工具 强制性政策工具
家庭和社区 信息与劝诫
自愿性组织 补贴 管制 私人市场 产权拍卖 公共事业 税收和使用费 直接提供 低 ← 国家干预程度 → 高
一、自愿性政策工具：通过个人、家庭、社会组织或市场发挥作用，在自愿的基础上解决公共问题的手段、途径和方法。
特征：自愿、情感因素，不受或少受政府部门的影响； A、 家庭与社区：优：远亲不如近邻；缺点：（1）涉及经济的问题；（2）集中公共
服务的问题；（3）这种依靠本身存在着不公平，多方的。
B、
自愿性组织：优：（1）公共服务成本低；（2）灵活、反应快；（3）为政府减负；（4）符合真正需要；（5）在政治参与方面有发挥；缺：（1）受限制，无法解决重大问题；（2）压力大，被官僚限制的可能性大。 市场（争议最多）：优：（1）符合供求，达到最佳资源配置；（2）政府为后盾；缺：（1）无法提供纯公共物品；（2）市场有可能失灵；（3）不公平，贫富。因此，没有一个国家会把它当成唯一的政策工具。
二、强制性政策工具（直接政策工具）：借助于国家或政府的权威及强制力，迫使目标群体及个人采取或不采取某种行为，以此来实施公共政策，解决社会公共问题。（无商量余地） A、规制（管制）：政府利用公共权力和权威，利用法律和法规，来规范社会组织和公民的行为，以此来贯彻公共政策、解决社会公共问题。（警察、司法有参与）
经济规制（传统形式）和社会规制（重点集中在重大问题上，如污染、安全、道德）
优点：（1）无需过多解释；（2）有效率；（3）有预见性，计划易落实；（4）反应迅速；
（5）政策成本低；（6）可发挥政治动员作用。 缺点：（1）经常扭曲自愿和私人行为导致经济低效率；（2）抑制创新；（3）乏灵活性；（4）不可能适用于所有行为；（5）管制成本高。
B、公共企业（国有、国家、国营）：政府规制的极端形式。 优点：（1）满足私企不能满足的需求；（2）建立的信息成本低；（3）如规制广泛应用，
管理简化；（4）盈利可以充实公共基金，支付公共支出。 缺点：（1）难以控制；（2）低效运行；（3）垄断导致转嫁。
C、直接提供：政府直接运用其公共权力，由政府机构及其成员直接为社会提供公共物
品及服务（国防、外交、司法、国有土地管理、社保、教育等等。） 优点：（1）建立的信息成本低；（2）直接提供资源、技能、信息；（3）国家保障；（4）交易国际化将减少交易成本。 缺点：（1）僵化、迟缓；（2）质量难控制；（3）乏竞争，易出现浪费；（4）政府内部
冲突将影响公共物品与公共服务的提供。
三、混合型政策工具：允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，还可以不同程度地介入非政府部门的决策过程（最低介入是导向信息，最高介入是惩罚性课税）。
A、信息（吸烟有碍健康）与劝诫（不要浪费水资源否则世界怎样）：
优点：（1）此工具易建；（2）节能的，无需强制；（3）劝诫与民主政治的要求一致。
缺点：危急时分的无效性，需要与其他工具的配合；
B、补贴（财政转移，奖励）：赠款、税收鼓励、票证（购物卡）、利率优惠等； 优点：（1）政府与民众愿望一致时，易建立；（2）于管理者而言，有灵活性；（3）鼓励创新；（4）成本低；（5）易接受。 缺点：（1）政策工具的竞争；（2）调研成本高（额度信息）；（3）间接发挥作用，不适
用危机处理；（4）会出现多余现象，无效果；（5）一旦实施，难以取消。
C、
C、产权拍卖：通过这种方式在没有市场的公共物品与服务领域建立市场（例子：污染）。 优点：（1）易于构建；（2）有灵活性，可调整；（3）竞争机制； 缺点：（1）鼓励投机；（2）欺诈（买不起的人）；（3）不公平：按购买力而非按需分配。
D、征税（强制，消极刺激—香烟）和用户收费（类似产权拍卖，力求将收费与收益保持在均衡点上，否则其他水平的定价都是低效的）： 优点：（1）易于构建；（2）财政刺激—针对不受欢迎的行为；（3）收费促创新—寻代替品；（4）具有灵活性；（5）受管理的欢迎； 缺点：（1）调研成本高；（2）资源配置有可能被扭曲；（3）快速处理危机的效果不好；
（4）不方便，有可能导致管理成本过高。
第三节 公共政策工具的选择
一、政策选择的途径（五种）
名称 强调关系 关注焦点
传统途径 “目的—工具”关系 政策工具本身（认为工具是中性的）
精制途径 “背景—工具”关系 工具的背景环境（起作用的社会核心价值观和决
策者本人的价值取向） 制度途径 “制度—工具”关系 制度结构与风俗习惯（将政策工具的选择作为一
种制度化过程来研究） 公共选择途径 “偏好—工具”关系 政治家和政府官僚动机（理性经济人）
政策网络途径 “网络—工具”关系 网络特性，规范和网络成员（政策网络中利益相
关者之间的互动、反复博弈和平衡）
二、政策工具选择的影响因素 （1）已确定的政策目标； （2）政策工具自身的特征； （3）政策工具应用的背景； （4）先前的政策工具选择； （5）政策过程的非制度因素； （6）政策过程中的资源配置。