第三章 外国行政组织理论
第一节 外国早期行政组织思想
一、古希腊、古罗马的行政组织思想
行政组织理论是关于行政组织的构成、建主、运行和发展规律的知识体系。随着人类行政组织的不断演进，以行政组织为研究对象的行政组织思想、行政组织理论也经历了一个漫长的发展过程，其内容日益丰富。
自古以来，组织与管理密不可分。凡有管理，必有组织，决不存在没有组织的管理；同样，凡有组织，必定需要管理，也不存在没有管理的组织。无论是公共行政管理．还是企事业管理，莫不如此。行政组织是国家行政管理活动的载体。行政组织思想往往与国家管理思想包容在一起，早期行政组织思想大都包含在早期政治思想家们的治国方略中。
古希腊、古罗马行政组织思想最为典型的代表人物是柏拉图、亚里士多德。 （一）柏拉图的行政组织思想
柏拉图（公元前427一前347年）是古希腊著名的哲学家和政治思想家。柏拉图的行政组织思想主要体现在他的代表议理想则与《政治家篇》里。主要观点有：
1．柏拉图认为，社会分工是国家行政组织存在的基础。在他看来，人有各种需求，这些需求单靠个人是不能满足的，为此，就要求人们在分工的基础上进行合作，从而产生国家。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、武士保卫国家、工匠从事物质生产。他认为这样的分工是天然合理的。为此，马克思曾指出：在柏拉图的理想国中，分工被说成是国家的构成原则。
2．柏拉图主张“无学识者不能治国”。柏拉图认为，治理国家是一种非常专门化的工作，需要很高的政治艺术，不是随便什么人都可以胜任的，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。
3．柏拉图指出，治国者应以教育为“第一要务”。既然只有最有知识的哲学家才能治理好国家，柏拉图当然就特别重视教育了。他认为教育是培养人才的惟一手段。
4．柏拉图晚年提出依法行政思想、柏拉图主张由既有知识又有良好品德的哲学家治国，实际上是一种人治思想。到了晚年，他认识到实现这样的好人治国是很难的，他就退而求第二等好的国家，即依法治理的国家。
（二）亚里士多德的行政组织思想
亚里十多德（公元前384一前322年）是古希腊最博学的思想家，是一位百科全书式的大学者。亚里士多德的行政组织思想集中体现在他的代表例政治动里。主要观点有：
1．他第一次提出应将议事权力、司法权力和行政权力相区别。他认为，无论哪种政体的国家都有三大机构：议事机构，行政机构，审判机构。各机构既有分工，又应适当合作。这实际上是现代西方三权分立学说的雏形。但他所说的议事机构与现代资本主义国家的立法机构是有区别的，它不仅包括立法，也包括行政、司法的大事。
2．他提出了设置行政机构的依据：一是依据城邦事务管理的实际需要；二是行政机构的设置要以管理业务或管理对象为依据；三是依据政体不同而设置不同的行政机构。
3．他提出了行政组织职能的思想，如商务管理职能、城邦监护职能、公共财政职能、军事职能等。
4．他提出行政人员的任用应遵循适用、专任、德才兼备的原则。
5．他提出了要建立行政监督机构，专门对行政人员进行监督，以防止其循私舞弊。 6．他崇尚法治。如果说相拉图强调以学识治国，那么亚里士多德则主张以法治国。亚里士多德指出：“为政最重要的一个规律是：一切政体都应订立法制并安排它的经济体系，使执政和同富不能假借公职，营求私利。”
二、中世纪对期西欧的行政组织思想
中世纪行政组织思想最有代表性的是16世纪意大利的政治家马基雅维利以及16——18世纪的官房学派。
（一）马基雅维利的行政组织思想
马基雅维利（1469—1527年）是意大利文艺复兴时期的政治家、思想家、西方资产阶级政治思想的奠基人之一。马基雅维利的行政组织思想主要体现在他的《君主论》与《讲话集》里。马基雅维利是行政思想史上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。主要有四项原则：（l）群众支持原则。马基雅维利经常重申这样的观点，所有的政府，不论是君主制的、贵族制的或民主制的，其持续存在都依赖于群众的支持。（２）组织内聚力原则。这是使国家持续存在的关键。维持组织内聚力最有效的方法就是仔细地关心和抚慰下属，并建立明确的责任制。（3）领导者必须具有超出常人的能力原则。马基雅维利认为领导者应具有高超的能力：决策能力，用人能力，应变能力。而已领导者还应有高超的权术。（4）存在下去的原则。马基雅维利指出，任何组织的主要目标之一是使自己存在下去。一位君主应该经常警惕出现混乱状态，以便及时予以扑灭。
（二）官房学派的行政组织思想
所谓官房学派，是指16——18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。他们主张建立统一的国家和有效的行政制度及推行税制与财政的改革。也有译为“宫廷财臣者”、台湾学者张金鉴曾评价说：“宫廷财臣者和英国的重商主义及法国的重农主义者主张相同，均在谋求国家财富的增加。宫廷财臣派不仅注意国家经济的发展及财政的改革，同时并着重有系统的行政组织与制度的建立。他们的理论与实施成为一种有系统的知识，可以以行政学以视之。”其行政组织思想主要有以下几点：（l）主张建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法。（２）主张选用优秀的人才来担任国家。（３）主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理，并提倡简化礼仪和行政手续。（4）主张加强国家及政府的权力，强调人民对国家行政管理的服从。
三、资产阶级革命时期的行政组织思想
这一时期，关于国家行政组织与管理的论述很多，思想内容很丰富。其中有代表性的是18世纪美国的政治家汉密尔顿、19世纪英国的政治家密尔。
（一）汉密尔顿的行政组织思想
汉密尔顿（757—18O4年）的行政组织思想集中体在《联邦党人文集》里，主要观点有：（１）主张扩大行政部门的权力。这是汉密尔顿行政组织思想中最有贡献的地方。洛克、孟德斯鸠都是看重立法权，忽视行政与司法权，而汉密尔顿的“牵制与平衡”理论的主要用意在于削弱立法机关的权力，提高和加强行政与司法机关的权力。（２）主张建立强而有力的行政组织。汉密尔顿认为，强而有力的行政组织应包含四大因素：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力。为了统一，应建立对行政首脑而不是对议会负责的内阁。稳定就是保持政府成员的稳定性和政策的稳定性。足够的权力是指行政首脑有权否定议会制定的法律，当然议会对总统也有弹劾权。充分的法律支持是指行政权力要靠法律保障并有合理的限制。汉密尔顿的这些建议大多被议会接受并写进美国宪法。
（二）密尔的行政组织思想
密尔（1806—1873年）是19世纪英国著名的哲学家、政治思想家、自由主义国家学说的主要代表。他的行政组织思想主要体现在《代议制政府》里。其主要观点有：（l）他提出并论证了，衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长。（２）他界定了政府的职能：应以不妨碍个人自由发展为前提。（３）他提出行政组织的分工要合理，同一问题应交给同一组织。行政工作必须实行个人负责制。（4）他提出政府的全部工作都是专业技术性的业务，要有特殊的专业性的人才来担任。只有通过公开的竞争考试和上级官员的直
接选任，才能发现合适的人才。密尔的行政组织管理思想对后来西方行政学的发展有很大的影响。
四、对外国早期行政组织思想的评述
由于受社会分化及国家各类组织分化水平不高的限制，早期行政组织思想大都包含在国家管理思想中，往往与政治思想、法律思想含混在一起。没有单纯的行政管理思想，更没有单纯的行政组织思想。
尽管如此，西方早期行政组织思想的内容还是非常丰富的。比如行政组织的职能，行政组织的分工和机构设置，行政组织的用人原则，行政组织的法制管理，行政组织的内聚力原则等思想都成为后来行政组织理论的渊源。
第二节 传统时期的行政组织理论
一、独立的行政组织理论产生的渊源
由混杂、片断的行政组织思想到独立、系统的行政组织理论的演变完成于19世纪末、20世纪初的西方国家。自此以来行政组织理论经历了传统时期、行为科学时期、以及现代时期三个发展阶段。独立的、系统的行政组织理论的产生不是偶然的．它有着深刻的经济、政治和理论背景。
（一）工业革命的完成，要求企业组织管理科学化 这一时期。西方各主要资本主义国家在经济上已先后完成了工业革命，并开始由自由竞争向垄断过渡。伴随着生产规模的急剧扩张，旧的企业组织结构与经验式个人管理方式已越来越不适应经济发展的要求。出现于19世纪60年代的资本同管理分离的进程在这时得到了进一步强化。企业管理作为一种专业，开始努力探索与时代相符合的新组织结构与新管理方法，并在诸多方面取得了有益的成果。
（二）民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化 这一时期，西方各主要资本主义国家在政治上大多按照三权分立的原则建立了立宪君主或民主共和国的政体，行政组织在结构与功能上与其他国家机关相比已有较明显的区别。而随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，西方各国行政权力日益强大，管理职能日益多样化，组织规模也日趋庞大。行政管理为适应经济。社会、文化发展的要求，就必须分析、研究与逐步建立起新型的组织结构，使组织管理日益科学化。
（三）政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础 政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：（１）行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。（２）西方企业组织管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础纵使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱。（3）由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学的说明。行政组织与一般社会、经济组织具有某些相似的内容与相近的规律。而且经济组织理论的研究，较之行政组织理论的研究，在时间上一般要超前。因而，行政组织的研究借鉴于一般的组织理论，特别是经济组织理论的相关成果，应该说具有某种必然性与合理性。但由于西方政治理论，把国家视为一种进行公共事务管理的组织，否认行政组织阶级统治的实质。因而，就无法科学地揭示行政组织理论与其他组织理论的质的差别，常常在理论观点上，甚至在历史分期上与其他组织理论混为一谈，使行政组织理论未能取得内容上的真正独立，这一点在学习时要特别注意。
二、威尔逊的政组织思想 威尔逊（185６一1924年）是西方行政学的创始人，曾任美国普林斯顿大学教授、校长、第二十八届美国总统。1887年他曾在美国“政治学季刊”发表“行政学研究”一文，从此开始建立了独立的行政科学，使行政学从政治学中正式分离出来。该文主要的贡献是确立了
行政学研究的必要性，研究的目标和研究的方法。其中关于行政组织的主要思想有：一要求首先明确行政组织的职能、任务、范围，即政府应该做什么、不该做什么。威尔逊强调，凡公共事务应当由政府管理，其他事务主要由其他社会组织承担。二倡导改进政府机关的组织结构与工作方法。威尔逊认为要提高行政效率，光有文官制度的改革是不够的，并且还要改进我们政府机关的组织结构与工作方法。三强调行政组织应成为公众信赖的机关。威尔逊提出，为使行政组织能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来履行其职责，应规定一些有关行政组织与行政活动的更好办法，它将为公共机关（行政组织）树立起神圣的尊严，使公共机关变成公正不阿的、为公众信赖的机构。为此要调整行政组织职能，确定好行政组织体制，改进行政方法，通过改革，建立有效的行政机关。
三、秦罗的组织科学管理原理
被称为“科学管理之父”的美国工程师泰罗（1856—1915年），于1911年出版了他的代表《科学管理原理》。尽管泰罗在科学管理原理中并没有专门讨论组织理论问题，但他的组织思想包含在他的管理思想中。尽管泰罗是以企业组织为研究对象的，但由于同样适用于行政组织，并被他的追随者成功地应用于行政组织的管理实践中，因此，泰罗同时也是行政组织理论的早期代表人物。泰罗的科学管理原理中具体涉及到组织的思想有四点：一是主张将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，各负其责。同时又强调管理者与工人要合作。二是强调组织管理职能的专门化。所有的管理人员应当尽可能专门地分担某一种管理职能。三是强调组织工作要计划化，标准化，程序化。四是强调组织管理中的例外原理。即主张高层管理人员应该将一部分权力下放给下级管理者，自己只保留例外事项的决定权或控制权，以便集中精力处理最主要的事情。
四、法纳尔的一般组织理论与原则
当泰罗在美国以经济组织为对象而提出其科学管理理论时，法国的法约尔（1841—1925年）则试图以更宏观的研究提出适用于包括经济、行政、军事与宗教组织在内的一般的组织管理理论。他在1916年出版的《工业管理与一般管理》一书中集中表达了他的思想。首先，法纳尔明确指出，组织与管理密切相关。他认为管理的基础是组织，没有组织，管理就不会存在，而离开了管理，组织也就无法形成并得到维持。其次，法纳尔认为，任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，而且也同样能应用于所有的各种人类组织。第三，法纳尔探讨了组织的层级结构。他主张在组织中保持比较小的管理幅度。越往上，管理者直接管理的下属人员越少，一般不要超过6人。第四，法纳尔提出了组织管理五要素：计划、组织、指挥、协调、控制。在这里他将组织列为组织管理第二要素，是将组织作为一个动态过程，即管理的一个环节来看的。第五，法约尔提出了14条组织管理原则，即精密分工；权责一致；纪律；统一指挥；统一领导；个人利益服从整体利益；报酬；集权；等级系列；秩序；平等；稳定；主动性；集体精神。应该说这14条，既是管理的原则，又是组织的原则。法约尔较之泰罗，其组织理论有很大的进步。
五、韦伯的官僚制行政组织理论
被称为“组织理论之父”的德国社会学家马克斯·韦伯（1864一1920年）站在更高的层次和更广阔的背景上来考虑组织问题。韦伯的官僚制（或科层制）理论，是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。他认为任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型；一是基于习俗惯例的传统权威；二是基于领袖个人超凡姓力的超人权威；三是基于理性法规的法理型权威。他指出每一种权威各有其理想的组织，而官僚制则是法理权威最适宜的组织形式。韦伯的官僚制不是效率低下与作风不正的官僚主义的同义语，而是指按法理原则建立的一种理想化、正规化的组织形式。官僚制组织的特征主要有：第一，组织内的每个成员都占有一个明确说明了具体职权的职位；第二，组织内成员的报酬、晋级和提薪相对固定，并取决于个人的能力和表现，与血缘、地位无关；第三，组织内层级节制，
强调严格的隶属关系；第四，强调组织的专门化；第五，组织靠规章与制度来加以管理；第六，组织机关的管理，以书面文件“档案’为基础。
韦伯认为官僚制组织与建立在传统权威与超人权威基础之上的组织相比具有显著的优越性。其精密性、速度、明确性，严格的隶属关系，与其他的组织机构相比，其情形恰好眼机器生产与非机器的生产方式相比一样。
六、古生党、厄威克的组织理论
古立克和厄威克分别是美国和英国的管理学家。他们是传统组织理论和管理理论的汇集者。这两位管理学家之所以一直被后人所称道，并不在于他们为组织与管理理论增添了什么，而在于他们首次提出了“组织理论”这一学科名称，于1937年首次发表了“组织理论概述”的学术论文，并在收集和整理前人的组织思想与管理思想的基础之上，分别提出了组织管理的七项要求和八条原则。
古立克（1892一？）把组织管理的七项要素中的每一要素的英文第一个大写字母抽出来，组成“posdcrb”一词，这七项要素是：（l）计划（Plannin）。任何组织，其运行都须事先作出计划和安排，以实现既定的目标。（２）组织（Organization）它指的是建立一个正式的权威机构，并通过这种权威机构来安排、确定和协调各种工作单位。（3）人事（Staffing）人任何组织都要进行人事方面的管理，其中包括对人员的选择、使用、培训。（4）指挥（Directing）。组织的任务在于建立统一的指挥系统，确立各个层级之间的权限关系，明确各个成员的职责。（5）协调（Coordlination）。组织必须对其内部的上下层级之间、平行层级之间的关系进行沟通和协调。（6）报告（Reprtling）。组织须对其工作的成果加以记载、分析、研究户查、评估，并形成文字报告。（7）预算（Budgeting）。即通过财务计划、会计和控制资金的形式进行预算，以保证组织一切话动顺利进行。
厄威克（1891一一？）与吉利克共同将传统的组织管理理论作了归纳与整理，并概括了他认为可以适用于所有组织的八条原则，即目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。
七、对传统行政组织理论的评述 由于行政组织与一般社会、经济组织具有某些相似的原则与相近的规律，西方行政组织理论的发展，直接综合与借用了一般组织理论，特别是企业组织理论的方法与成就。企业组织的管理原则和方法被成功地用于政府行政组织。企业组织理论研究的奠基人同时成为行政组织理论的早期代表。
传统行政组织理论的基本贡献是：首先，把专业化分工原理广泛地引人组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。其次，总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。第三，倡导“理性化一法律化”’的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。总之，传统组织的研究者们所追求助理想组织是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备、高效合理的组织体系。他们的这些思想，奠定了组织理论进一步发展的基石。
传统行政组织理论虽然有突出的贡献，但也有明显的不足。其主要表现为：第一，他们只研究了组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。他们关注的重点是组织的结构，以及如何分工、如何建立层级节制的体系、如何订立法令规章及工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需车的研究。把人视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而未探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。