第三节 行为科学时期的行政组织理论
一、梅奥的人际关系组织理论
20世纪周年代，行为科学兴起了。所谓行为科学，是综合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为作客观的、科学的研究的学说。它的兴起对西方整个社会科学部产生了巨大的冲击。把行为科学的思想与方法引用到行政组织研究中，就产生了行为科学的行政组织观沧。早期行为科学组织理论的代表人物是美国管理学教授梅奥。
梅奥（1880—1949年）是人际关系学说也是行为科学的创建者。1926年海奥进入哈佛大学工商管理学院专门从事工业管理的研究。1927年冬，梅英应邀参加了芝加哥西部电业公司的霍桑工厂组织管理方面的实验，这就是管理科学和组织理论发展史上的有名的“霍桑实验”。这一实验手1924年开始，到1932年结束，前后持续了8年的时间。就在霍桑实验结束的第二年即1933年，梅奥发表了他的代表作《工业文明里的人的问题》。其基本思想如下：
一是提出了“社会人”理论。认为组织中的人是“社会人”，是复杂社会系统的成员。传统组织理论把职工看成是“经济人”，认为金钱的刺激是惟一的内在动力。梅奥以霍桑实验的资料为依据，提出了与“经济人”观点不同的“社会人”观点。“社会人”不仅要求通过劳动获取收入，而且作为人他还需要得到友谊、安定和归属感。
二是指出组织中除了正式组织外，还有“非正式组织”。发现了在正式的组织结构里，还存在着非正式的组织因素，这是海奥的一大贡献。梅典通过霍桑研究发现，只要人们在一起活动，就会自发地形成非正式的组织。正式的组织是以效率逻辑作为价值标准而非正式组织则是以感情逻辑作为价值标准。组织管理者应力求在正式组织的效率逻辑同非正式组织的感情逻辑之间保持平衡，避免冲突，这样，才有助于劳动效率的提高。
三是指出作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织中成员的满足程度来激励人的“士气”，以提高组织效率。所谓组织成员的满足度指的是组织成员对安全感和归属感等社会需要的满足程度。组织成员的满足程度越高，组织的效率也就越高。
海奥的这些富有创造性的理论，成为早期人际关系组织理论和行为科学学派的基本思想。
二、巴纳德的组织要素与平衡理论
切斯特·巴纳德（1886—1961年）是美国公共行政和组织管理方面的理论家，从时间上说，他应属于行为科学时期的代表人物，而且他也是从行为科学的角度去探讨组织的实际运行情况的；但他的组织理论却已超出了行为科学的框架，是西方现代组织理论中社会系统学派的创始人。巴纳德在组织管理学界的影响很大，他对组织理论的贡献主要有：
第一，巴纳德指出，组织的本质是一个协作系统。他说，“所谓组织，是有意识调整了的两个人或更多人的行为或各种力量的系统。”把组织看作是一个协作系统，这一定义指出了组织的本质特征。他认为这个定义适用于各种形式的组织：政府的、军事的。宗教的、学术性的、工商业的以及其他组织。
第二，巴纳德提出了组织三要素理论。他认为，组织作为一个协作系统，必须具备三个要素：一是共同的目标；二是协作的意愿；三是信息。共同的目标亦即组织目标，是组织的最基本的要素，是协作意愿的必要前提；协作意愿是指个人要为实现组织目标贡献力量的愿望。组织成员协作愿望的强弱是同其组织规模成反比的。信息是用来沟通前两个要素的。对于组织来说，即使有了目标，但目标如果不为成员所了解，目标就不能为成员所理解和接受，就不会产生协作的意愿。因此必须有信息传递，而且只有及时地传递信息，才能确保组织成员行为的合理性、合目的性和协作性。
第三，巴纳德提出了权威来自接受的思想。巴纳德认为，组织中管理者的权威是自下而上的。权威的来源不在于“权威者”或发布命令的人，而在于下级是否接受命令。他的这一
观点是与传统组织理论认为权力是自上而下的观点完全不同的。巴纳德认为权威要得到组织成员的承认，必须具备下面四个条件：①领导的命令必须让组织成员理解，凡是无法被人理解的命令不可能具有权威性。②命令必须与组织的目标一致。③命令必须照顾组织成员的利益。④命令必须具有可行性。
第四，巴纳德提出了组织平衡的思想。巴纳德认为，组织作为一个协作系统，能否持续存在，取决于能否维持组织的内外平衡。组织的内部平衡即组织成员对组织的贡献与组织对成员的满足能否保持平衡。贡献是指组织成员为实现组织目标所作的工作，满足是相组织根据成员的工作所给予的物质待遇和地位、荣誉。这二者之间要达到平衡。组织的对外平衡，是指组织对外部环境的适应性，当环境发生变化时，组织也应当有所变化，组织要努力去适应各种复杂多变的外部环境。
第五，巴纳德阐述了非正式组织理论。霍桑实验只是发现了非正式组织的存在，真正对非正式组织进行系统研究的学者是巴纳德。巴纳德指出；无论在什么地方都存在着与正式组织有关的非正式组织。非正式组织是由组织中的个人接触、交互影响、自由结合形成的联合作。这种结合纯属偶然、意外而不带目的性。非正式组织能对正式组织起到补充、限制的作用。首先，它具有促进信息传递的功能．可以沟通不便由正式组织的正式渠道沟通的信息和意见。它能缩短人们的心理距离，有助于主管人员了解真实情况，从而做出合乎实际的抉择。其次，它能够影响和激发成员为整体服务的愿望，增强组织的凝聚力。再次，正式组织可以借助于非正式组织的互动关系，避免正式组织控制过多过滥，有利于保持个人的尊严。但如果引导得不好，非正式组织会对正式组织产生消极影响，妨碍正式组织功能的发挥，导致组织的僵化和衰退。
三、西蒙的决策组织理论
赫伯特·西蒙（1916一）是美国著名的行政学家，他在管理学、组织行为学、政治学、心理学和计算机科学方面都有所造诣。他以巴纳德的思想作为出发点，建立起～个更加系统、更加全面和成熟的现代组织理论体系。尤其是主要从行为科学的角度探讨了决策理论，在这方面，他的研究取得了令人瞩目的成就，因而被公认为是决策理论学派的创始人。也正是由于他对经济组织内决策过程所进行的开拓性研究，瑞典皇家科学院向他颁发了1978年的诺贝尔经济学奖。西蒙的决策理论，不仅适用于经济组织，而且适用于一切正式组织机构的决策，特别适用于行政组织，因为政府工作的大部分与决策有关。大概正是基于此，有人将他的代表作《管理行为》译为《行政行为》。西蒙说他写这本书的目的，就是要告诉读者，如何从组织的决策过程上去理解组织。
西蒙的以决策为中心的行政理论非常丰富，现在仅将他有关行政组织的思想归纳如下： 第一，组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”。西蒙对传统组织理论所推崇的一些组织原则进行了批评，例如统一指挥与专业分工、管理幅度与管理层次等，他认为这些原则是彼此矛盾的，究竟哪一种组织原则最为有效，传统组织理论没有回答。而西蒙认为，组织是～个决策系统，有效的组织应以正确的决策为基础，传统组织理论一个很大的不足，就在于他们忽视了对组织决策问题的研究。
第二，组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的面合理选择的手段。西蒙认为无论证何组织或个人，在手段和目的的关系上都达不到完全的整合。这是因为人的理性是有限的，这就是他提出的“有限理性”决策的著名原理。由于决策者受主观认识能力、知识、价值观念等方面的限制．由于客观上的时间、经费、情报来源等方面的限制，任何组织不可能追求到“最理想”、“最优化”的决策。只能追求在当时条件下“令人满意”的决策。
第三，组织平衡论。西蒙发展了巴纳德的组织平衡思想，认为组织是由人组成的集体平衡系统，组织力组织成员个人提供诱因和组织成员个人对组织的贡献之间存在着互依互动的
关系：一方面，组织要根据个人的贡献提供房困，即物质的精神的报酬；另一方面，组织之所以能提供诱因，又来自成员个人对组织的贡献。为此他特别研究了“诱因效用”和“贡献效用”这两个新概念。
第四，组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为。西蒙认为组织影响个人决策行为的因素有；①权威。权威赋于了某人有指导他人行为的决策权。②组织认同，即成员对组织的忠诚。一个行政人员在进行决策时，只有在对组织目标认同的情况下，才可能作出合理的、有效率的决策。③信息沟通。没有信息沟通就没有决策，没有信息沟通就没有组织。组织的信息沟通是双向程序：～方面是将信息传达到决策中心，另～方面是决策中心将信息传达到各方面。④培训。组织对成员培训，以影响成员，使其能靠自己的能力作出满意的决策。⑤效率、组织要求成员在作出决策时，用最短的路径、最省钱的方法，去达到预期的目的。
第五，组织设讨论、组织设计是组织理论中的～个老问题，西蒙对组织设计理论的新贡献，在于他的组织设计理论是建立在他的决策理论基础上的。组织设计要有利于组织决策，以及为决策所必须的信息传递、信息处理工作。为此他认为：①组织结构的设计首先要从建立组织目标体系入手，这既是规定组织结构的重要依据．又是影响组织决策环境的重要因素。②分工。西蒙强调的组织分工不是指业务内容的分工，而是将整个决策系统的组织分解为彼此相对独立的子系统，以尽量减少子系统之间的依赖性，使其有充分的决策权，以便最大限度地分散决策。③组织的工作重心。西蒙认为现代组织所处的环境是“信息丰富”的环境，然而由于组织成员的能力有限，组织必须把自己的有限能力花在重要决策即工作重心的任务上。④组织的权力配置。西蒙认为从组织的决策角度看，集权和分权各有利弊，因此他强调要适当的分权和集便而不应绝对分权和集权，因为组织活动是集体活动，要顺利实现组织目标，必须有一定的集中协调机制。但若过分集权，又会导致决策者负担过重，无法集中精力考虑重大决策问题，还会造成下级人员无所作为和决策脱离实际等问题。
总之，西蒙的以决策为核心的行政组织研究方法，使行政组织的研究焦点由对制度、法制、结构等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究、目前，这种以决策——政策为主导的公共行政学研究潮流已经成为西方行政学的流派之～。
四、对行为科学时期行政组织理论的评述
行为科学时期的行政组织理论特别注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心的观点，使组织研究从传统的静态研究转入动态研究。这一时期人际关系学派提出了一系列不同于传统组织理论的新的组织管理原则，如人格尊重的原则、相互利益的原则、人性激发的原则、人人参与的原则、相互支持的原则以及协调统一的原则等。
该理论注重对非正式组织的研究。从霍桑实验以及巴纳德等人的研究中可知，任何正式组织中都必然伴随着非正式组织。非正式组织是在组织成员之间感情相投的基础上，由于彼此观点、爱好、兴趣、习惯、志向等～致而自发形成的人群关系。他们认为，非正式组织在满足组织成员个人的心理和感情需要上，比正式组织更有优越性。所以主管人员在组织工作中，应注意发挥非正式组织比正式组织具有更强的凝聚力的作用，同时要注意限制其消极影响。
该理论注重对组织决策问题的研究。西蒙等人认为，组织首先是个决策过程，组织是作为决策的个人所构成的系统，决策是组织最重要的功能和最根本的行为。决策贯穿于组织管理的全过程。他们提出“管理就是决策”的命题。他们把决策看成是组织管理的核心，并认为组织有效与否取决于组织决策是否合理。
行为科学时期行政组织理论较之传统行政组织理论虽然有很大的进步，但也存在明显的不足。主要表现为：第一，过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行
政组织的重要意义。第二，过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统的研究，致使研究日趋支离破碎，缺乏有力的理论统御。第三，这一时期关于组织的研究仍然是带有封闭性质的。虽然巴纳德等人涉及到了组织的内外平衡问题，但没有深入探讨组织外部环境对行政组织及其成员的影响。
第四节 现代行政组织理论
一、柏森斯、卡斯特等人的系统与权查组织理论
前面已达，巴纳德、西蒙都是现代行政组织理论的创始人，但严格地说他们是处在行为科学与现代行政组织理论的转变时期的代表人物。真正的现代行政组织理论主要是采用系统分析的方法来研究行政组织。所谓系统，是指具有规律化的交互作用或相互依赖的整合事物。20世纪60年代以后发展起来的系统方法为组织理论与管理知识的汇合，为各种组织理论流派的统一创造了机会，从而使组织理论的研究进入了第三个阶段，即系统权变理论阶段。系统方法给人们提供了一种从整个组织及其与环境的相互作用中看待组织的途径，也为研究组织内部各个部分即各个分系统之间的关系提供了指导。同时，系统理论还为组织及其管理适应环境的权变观念与生态观念提供了基础。最早将一般系统论运用于组织研究的学者是美国的社会学家塔尔科特·柏森斯，他的主要著作有《社会系统论》、《现代社会的结构和进程》等。
（一）柏森斯的行政组织理论
柏森斯（1902—1979年）认为任何一种组织，其本身就是一个处在各个社会系统之中的社会分系统，在此社会系统之内又包括了许多小的社会系统。处在社会系统中的组织，必须具备以下四方面特质：适应环境；达成目标；统一协调；形态维持。这四个方面的特质主要通过组织的三个层级来体现：（1）决策层级。该层次负责决策和组织方向。如企业的董事会、政府机关的首长等，都处于组织的前锋地位，和客观的社会环境直接发生关系，故这一层次的工作应是完全开放式的。（2）管理层级。该层次主要任务在于协调组织内部各单位的工作活动，同时也负责维持组织与外在社会团体的接触，故又称为协调层级。由于管理层级的主要职责是解决组织的内外协调问题，放这一层级的工作性质应是半开放、半封门状态的。（3）技术层级。该层次是组织目标的直接完成者，又称操作层级。处在这一层级的人们一般不与社会环境直接发生关系，他们所面临的问题是组织具体工作目标的达成。故这一层级的工作性质呈封闭状态。柏森斯认为，这三个层级各有“界线”标志，工作性质各不相同：决策层级负责决策，管理层级负责协调，技术层级具体执行。各层级职责清楚，授权分明，各司其责，不得互相干涉，既不能越权侵上，也不能越坦代瘤。
（二）卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论
继柏森斯之后，美国华盛顿大学的管理学教授卡斯特和罗森茨韦克发展了柏森斯的思想。他们俩在1970年合著的《组织与管理——系统方法与权变方法》一书中阐述了他们关于组织的系统权变观念。其思想如下：
1．卡斯特与罗森茨韦克提出组织是一个开放系统。他们认为，一个企业组织或一个政府机关，都处在一个开放系统与环境的持续相互作用中，并时刻努力达到动态的平衡。任何一个组织都必须接受足够的资源投入，以维持其正常运转，也同时产生出足量的经过转换的资源供给外部环境，以便继续这种循环，以保持组织与社会环境的平衡。
2．卡斯特与罗森茨韦克强调组织是一个整体系统。他们不仅将组织看成是一个开放的系统，而且看成是一个整体的、与外界环境有一定界线的社会技术系统。他们认为，任何组织作为一个整体系统一般都由下列五个分系统构成：（１）目标与价值分系统。指组织的目标与存在的社会价值。（２）技术分系统。指组织为达成目标所需运用的各种技术与知识。不同目标的组织，其所需用的技术与知识当然亦有不同。（3）社会心理分系统。它由相互作
用的个人与群体组成，包括个人的行为与动机、人们的地位和作用的相互关系、团体与团体间的交互行为等。（4）结构分系统。组织结构与权责分配、信息沟通和工作流程有关，它是通过组织图、职位与工作说明规划和程序等方面表现出来的。（5）管理分系统。负责协调各分系统，其主要作用是计划、沟通与协调、管制等，以使组织的任务能顺利完成、组织的目标能顺利达成。
3．卡斯特和罗森茨韦克提出了组织的权变观念。他们认为，权变观点所要研究的是组织与其环境之间的相互关系和各分系统之间的相互关系，以及确定关系模式即各变量的形态。权变观点强调的是组织的多变量性，并力图了解组织在变化着的特殊环境中运营的情况。权变观点最终目的在于提出最适宜于具体情况的组织设计和管理行动。由此可见，权变理论是以系统理论和生态理论为基础的。权变组织理论具有如下思想：（１）权变组织理论强调组织的多变量性，主张应具体地研究组织中各变量间的关系，以及组织和它所处的环境之间的关系。（２）既然每个组织的外部环境和内部各分系统都处在动态的变化之中，因而不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法。“X理论”不是一无是处，“Y理论”也绝非灵丹妙药。究竟采用哪种管理方式对完成组织目标最有效，要机组织所处的具体条件来确定，不能千篇一律。由于组织的任务类型、组织行为的特点、管理者的能力及威望等的不同，可以采取不同的管理方式。（3）权变组织理论致力于谋求组织与其环境之间及组织内部各分系统之间的动态的、具体的一致性。并认为只有通过组织设计和管理达到这种一致性，才能保证组织具有高效能、高效率。
二、雷格斯的生态行政组织理论 生态理论也是以系统理论为基础的。生态学是研究各种生物相互间及其与环境问的相互关系的学科。最先运用生态理论来研究政府行政现象的学者是美国哈佛大学的教授高斯。他在1936年曾发表《美国社会与公共行动》的专论，于1947年又发表了《政府生态学》，认为政府组织与行政行为必须考虑到生态环境的因素。继高斯之后，在生态行政理论研究方面取得显著成就的学者是美国著名行政学者、夏威夷大学东西方文化研究中心教授，1917年出生在中国桂林的雷格斯。他在1957年发表了《农业型与工业型行政模式》一文，1961年出版了他的代表作《行政生态学》一书。雷格斯把公共行政组织看作是受经济、文化环境影响的生态系统。其基本思想如下：
l．雷格斯提出了三种行政组织模式。即：融合型——传统农业社会的行政组织；棱型——由农业社会向工业社会过渡时期的行政组织；衍射型——高度发达的工业化社会的行政组织。他用物理学的光谱现象解释了这三种类型社会的行政组织模式。他认为自然光在折射前只是一道无颜色区别的白光，如同传统农业社会的结构是混饨未分的，行政组织与其他立法、司法组织混同，行政组织内部分化程度亦很低，雷格斯称此为融合型。自然光经过棱柱体的折射后，衍射力赤橙黄绿青蓝紫七色光，如同现代工业社会有明确的分工，行政组织与立法、司法组织分开，行政组织内部分工亦很清楚，各司其职。雷格斯称此为衍射型（或绕射型）。而光在核技体内的折射过程中，既有融合的白光特征，又有衍射后的各种颜色光的因素，这恰似过渡社会既有传统社会的因素，又有现代工业社会的因素，行政组织呈半分化状态，雷格斯称此为棱柱型。见图3—1。
3—1雷格斯的“融合的一棱柱的一衍射的”过程
2．雷格斯重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政组织。雷格斯指出，棱柱型行政模式具有三种特征：（１）异质性或异种性并存。即在同一时间的同一社会中，呈现出不同的制度、不同的行为规范与观点。既有农业社会的特征，又有工业社会的特征；它是一种新旧皆有、传统与现代兼容的行政模式。（２）形式主义。即法制与事实的严重脱节。政府虽然有堂皇的法律制度，但实际上却没有什么约束和规范的作用；传统农业社会中的某些特征虽