然形式已被摒弃，如人情关系，但事实上仍然发生巨大的影响力。（３）重叠性。即结构上或组织上的重叠性。指传统社会的结构与现代社会的结构彼此重叠存在。一方面有国会、行政机构、选举制度，但另一方面又有能量很大的家族、宗教团体、同乡会等，其影响不可低估。
3．雷格斯考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共行政之间的制约关系。雷格斯指出，社会经济机制和生产力水平是影响公共行政最主要的生态因素。社会结构，诸如家庭、宗教派别、政党、商业团体或社会各阶层等都会对公共行政产生各种各样的影响。除此以外，社会沟通网络和政治制度、认同意识等等也都是影响公共行政的重要的生态因素。只有与生态环境相适应、并根据这些生态环境的变化适时地作出调整的行政组织，才有可能健康地发展。因此他反对在发展中国家照抄照搬西方发达国家的行政组织制度。
三、行政组织中的帕金森定律与彼得原理 〔一）帕金森定律
诺斯古德·帕金森是1909年出生的英国著名的历史学家和行政学理论家。他在1958年出版了一本小品文料帕金森定助（又译为《官场病》），是一本剖析官场瘤疾的书。帕金在通过对当时英国的政治制度、政府机构、人员的设置以及行政机关工作作风的剖析，揭露和嘲弄了英国官场的种种弊病，虽然他是就英国的行政现象而言的，但由于这弊病是各国行政组织的通病，所以在读者中引起了强烈的反响，使“帕金森定律’七个概念在世界上广为流传，许多人把它当做官僚主义的代名词。原书的出版者说。“这本书让全世界的人捧腹——并且深思。”
帕金森对官场时弊的针砭，入木三分，令人深思。他所概括的官场通病（也有人称之为帕金森现象），主要有以下几种：第一，职工人数与工作量毫不相关，不管工作量如何变化，职工人数总是成倍地增加。这是因为行政主管喜欢增加部属，而不是对手；新增加的部属之间彼此又会制造出许多工作来做。因此，不管工作量是增多还是减少，“行政人员或多或少是注定要增长的”。第二，现代政府机构如委员会之类的组织形式日益膨胀。在委员会内部必然出现非正式的核心委员会，过一段时间，这个核心组织又会扩张起来。如此周而复始，机构就越来越庞杂，人员越来越多；工作效率却越来越低。第三，组织的低效、无能根源于自发的嫉妒病。机关成立的年代愈长，人员的素质就愈低劣。因为行政主管大都不喜欢比自己能力强的人，以免树立未来的职位竞争对手。二流水平的领导只能领导三流水平的下级，三流水平的领导又会找来四流水平的下级。这样，用不了多久，整个组织就会面临垮台的境地。第四，豪华的办公大楼和考究的办公环境，是组织衰退的征兆。当一个机关趋于腐败时，其建筑和办公用品才达到华丽壮观的顶点。所以华丽的建筑可作为推测机关正趋腐败的证据等等。
（二）彼得原理
美国管理组织学家劳伦斯·彼得（1919年出生于加拿大）与记者雷蒙得·霍尔在1969年合作出版了《彼得原理》一书（又译为《升官病》，这是继《帕金森定律》之后的又一本剖析官场痼疾的书。作者认为，不称职是人类社会的一个普遍现象，每个组织都充塞着不称职者。“在实行梯层等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。”这一观点便成了组织理论中的“彼得原理”。从此，彼得原理成为专用名词，在世界上广为流传。彼得指出，帕金森揭示了科层组织中仿人浮于事现象，但没有找到产生这一现象的根本原因，彼得认为组织效率低下的真正原因是不称职者的积聚，是因为等级制的组织不断地把人们提拔到力不从心的工作岗位上的结果。假如每个人都降一级，做力所能及的工作，就可能达到更大的工作效率。不称职不仅造成效率低下，而且使机构臃肿不可避免。彼得和霍尔指出，在政府机构这个庞大的相互制约的科层组织系列里，不称职者比比皆是，资本主义
和社会主义国家都有冗员和不称职者积聚。政党同样受彼得原理支配。他们甚至认为人类任何有组织的事业——政府、宗教、企业等，都受彼得原理支配。作者最后告诫人们：应认真地估价自己的潜力，不要盲目地追求晋升、企望升官，这样不仅会给个人带来痛苦，引起“不称职综合症”，而且也会导致组织大滑坡，给社会造成危害，最终将导致整个人类达到“生存不称职级”。
四、新公共行政学组织理论
新公共行政学派是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派。以弗雷德里克森（1934一）为代表。新公共行政学派关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。为此涉及到一系列行政组织问题的改革。现将其主要观点介绍如下：
（一）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判
鉴于传统公共行政学单纯追求效率的结果，一方面使经济增长，科技进步，社会发展；另一方面也对人类社会造成了诸多不良影响，出现了各种社会危机，最主要的是加重了社会的不公和道德沦丧。新公共行政学派指出：传统行政学以管理学为其理论基础，以政治与行政两分法为前提，以经济和效率为行政管理的基本目标，忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存亡着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望。从而构成了对现有政治制度的根本威胁。新公共行政学则把社会公平加入到传统目标和基本原理之中，认为经济和效率虽然也是公共行政的价值且标之一，但决不是核心价值，核心价值应是社会公平。他们赋予社会公平的内容极其丰富，不仅包括经济的公平，而且包括享有公平的自由言论、集会结社的自由公平，也就是政治上的公平。因此他们反对将政治与行政绝对分开。他们将此种公平视称为正义的公平观。因此公平理论赋予现代公共行政以伦理的内容。它将有效地指导行政人员的行为，明确他们的社会责任及义务，让行政管理者承担感社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及基本行为的出发点。
（二）主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政组织的变革 新公共行政学派认为，行政组织变革他终极目标是建立民主行政之模型。政治民主必须实实在在地体现在民主的行政过程之中。为避免行政组织变成顽固的、不负责任的官僚组织，新公共行政学派提出减少层级节制，分权、放权、组织开发、责任扩大、广泛吸收公众参与等民主的组织思想。并强调公共行政组织设计方案应该遵循两个目标：其一，顾客导向的行政组织形态．即将公众一一公共行政服务的顾客的需求作为组织存在和发展的前提；其二，应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。 （三）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程 1．分配过程。所谓分配过程是指公共行政组织必须关注分配问题。必须依据从公共行政项目获得的效益，来处理相关群体中的人的物质和服务的分配问题，并均衡各方面的利益，尽可能地做到公平合理。由于新公共行政学派强调社会公平，所以他们把分配问题看作是新公共行政学的中心内容。
2．整合过程。整合过程是指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。行政官员可看成是在层级中所扮演的角色，其各自的任务通过权威层级联系在一起，目的在于建构一个有凝聚力的能有效实现组织目标的整体。行政官员必须理解和正确地把握权威层级内正式与非正式的关系，努力使行政组织的运行机制更有利于各种行政工作的研究和开发。新公共行政学特别主张采用相对非结构、非正式的和非权威的整合技术，比如项目规划技术。群体决策模式、分权方法等来增强行政组织的凝聚力。
3．边际交换过程。边际交换过程是指行政组织与其他相关组织及群体之间建立共生关系的过程。弗雷德里克森认为，边际交换过程描述了公共行政组织与它的关联群体及对象之间的一种依存关系。由于公共行政组织发现他们处于一个竞争的政治、经济和社会环境之中，所以他们寻求支持。公共行政组织必须与其他相关联的群体，比如立法机构、利益团体、服
务对象等建立一种共生关系，才有可能建构和维持永久性的组织。边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多地参与，特别是要重视少数群体的参与；其次要建立和发展新型的政府部门间的关系。新公共行政学派希望边际交换方式的发展，有助于解决少数民族居住区居民的就业、住房、健康、教育和交通等问题。
4．社会情感过程。社会情感过程是一种社会情感训练的过程，同时又是行政体制改革的基本工具。这里所说的社会情感，实际上是指的一种心理素质。通过训练使行政人员能降低对权威层级的依赖，能使他们对冲突和情感采取宽容的态度，能承受各种风险和挑战，以提高行政机构整体适应各种社会环境的应变能力。
综上所述，新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强了公务员的内省伦理道德意识等。它扩大了公共行政学研究的视野，极大地丰富、发展了公共行政学。同时它对近二十年来的西方，尤其是美国行政管理体制改革产生了广泛的影响，使美国政府在参与性、分权化以及变通性等方面进行了一系列行政体制改革。当然，新公共行政学理论所追求的社会公平第一、民主行政在客观上不得不受资产阶级国家的阶级本质的制约，其完全实现只能是一个幻想。
五、企业家政府组织理论
企业家政府理论也是美国近年来最为流行的行政学派，是美国学者戴维·奥斯本和泰德·盖布勒在l992年出版的合著《重新创造政府》一书中首先提出来的。其基本思想是主张把企业经营的一些成功的管理方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率，以重新塑造政府的形象。该书作者认为，官僚制行政组织曾经是一种理想的、高效的组织形式。但是，在当今社会环境瞬息万变、社会需求多元化的情况下，那种传统的官僚制行政组织暴露出明显的弊端，如庞大的机构、集权式的管理、标准化的统一服务模式以及由此而产生的官僚主义，僵化死板、繁文缛节，低效率、高浪费等，已经到了令人不能容忍的地步。很显然，这种体制已不能适应瞬息万变的信息社会和以密集知识为基础的经济发展的需要，因而需要重新塑造政府。企业家政府理论主张从根本上改变政府组织的行为方式。希望政府组织能像今天企业组织那样充满活力，能对瞬息万变的社会环境作出快速的反应；企盼政府能像企业那样引入竞争机制；树立顾客意识，视服务对象为上帝；能简政放权，放松规制，从而建立一个花钱少，办事效率高的政府。具体而言，他们认为企业家政府应具备以下十大特征：
l．应掌好舵而不是划桨。政府的中心工作应是“掌舵”——决策，而不是“划桨”——向社会提供各种具体性的服务。在当今社会瞬息万变、社会需求多元化的情况下，政府再试图向社会提供垄断性的服务已经不可能了。因此政府应把具体的服务性工作承交给私营企业和非营利性机构去做，政府则集中精力做好决策一—制定各种规章、条文，使执行的行为规范化，以保证民营部门提供服务的公平性和利他主义原则。
2．要妥善授权，而非事必躬亲。政府在进行公益事业管理对，不仅要依靠政府官员和专家，而且要依靠公众，要授权给公众的自治组织，鼓励他们参与管理。事实上他们更了解问题的关键所在，能更经济有效地管理。
3．注重引入竞争机制。政府最习惯采取垄断方式进行管理活动，而垄渐就无效率、无活力，不能对顾客的需要作出快速的反应。而“竞争是促进革新的永恒动力。而政府通常是缺乏这种动力的”。为此政府要通过各种形式引入竞争机制，改善行政管理。政府的责任是为竞争提供规则，保证竞争的社会公平。
４．注重目标使命，而非繁文缛节。奥斯本认为，政府制定一定的规章制度还是必要的，但如果规制大多，就会使政府的活动慢得像个蜗牛，就会难以适应瞬息万变的社会需要。因此应该培养政府的使命感、责任感，以“任务驱动政府’，而不应以“规章驱动政府”。而要做到这一点，就必须删去过多的规制对政府机构的限制，让其有一定的自主权，去独立负责
地完成任务。
5．重产出而不重投入。传统的官僚体制只注意对公共领域的投入，而对投入的效果不大关心。其结果是公共领域的情况越糟，导致政府的投入越多。以后应改为按效果拨款，而非依据项目多少拨款。当然对效果的评估如何科学化，这仍然是一个难题。
6．树立“顾客意识”。企业想方设法取优顾客，因为企业的盈利来自顾客。而政府组织成员的利益来自部长、议会，所以他们只知道为部长、议会服务，也笼统地知道要为纳税人服务，但却无视其具体的服务对象，没有像企业那样视顾客为上帝，没有树立顾客至上的意识。因此政府应制定顾客驱使政府的制度，使政府自觉地为顾客——服务对象服务。
7．重收益、重集资、重赚钱。政府过去一般只注意节省财政支出，因此很多该花的钱也不花，如公路开始坏时，不愿意修，直到完全坏了再修，最后不得了花更多的钱来修。至于如何通过筹集民间资金，如何开发一些赢利性项目赚取利润则更是很少想到。今后政府应像企业家那样，学会以花钱来省钱，为回报而投资。
8．重事前预防，而不是事后的补救。现在政府为了对付犯罪和贫穷，雇用更多的警察，造更多的监狱，提供更多的福利基金，而对于采取预防对策却会不得投入。可是具有企业家精神的政府应着眼于以预防为主，使用少量钱预防。就可省去花大量的钱去治疗。“精明的人解决问题，有天才的人避免问题。”
9．重分权模式和合作式组织。面对当前信息时代的复杂环境，企业界的领导往往采取分权的办法，减少层级，并授权给雇员，把一些决策交给下层去做。事实证明，分权的办法能适应当前信息时代的要求，它更有灵活性，更有效率，更有创新精神足有责任感。因此政府应改变过去强化中央管理的集权制。当然奥斯本也不否定中央必要的集权。另外，他特别提出了“合作式组织形式”，即围绕某一项目，组织跨地区、跨部门的攻关小组。这可发展组织间横向联络网络。开阔组织成员视野，提高工作效率。
10．重市场机制调节，非仅靠行政指令控制。上述的改革，都可概括为行政组织要引入市场机制。市场机制有许多优势，概括起来就是效率，而行政的命令机制有许多缺陷，概括起来就是非效率。但是奥斯本也承认市场不是万能的，在政府重视市场机制调节的同时，还需要政府提供规制，以保证社会公平。
上述十大特征，只是说政府应具有企业家的精神，而不是说政府就是企业。奥斯本认为政府与企业有许多不同，政府的基本使命是“办好事”，而不是挣钱，所以政府不可能像企业那样运作，但这一事实并不意味着政府不应具有企业家精神。
综上所述，以奥斯本为代表的企业家政府理论，按照企业家精神重新审视了传统行政组织的职能、职能的行使方式，以及行政组织的规章制度。所以该理论一问世就产生了很大影响。美国克林顿政府进行的行政体制改革，在很大程度上吸收了该理论，大胆地将竞争机制引入了政府管理之中。当然，企业家政府理论也遭到了一些人的批评，说这种理论毁坏了现存的公共制度，削弱了政府的权力。但奥斯本本人也未认为他的企业家政府理论是完美元缺的。
六、对现代行政组织理论的评述
现代行政组织理论注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究。他们把组织着作是由若干个具有相互依赖与相互影响的部分所构成的一个系统，并且是与内外环境密不可分的一个开放系统。强调组织的功能与结构应与组织的外部和内部环境相适应，并随着内外环境的变动，而不断地进行修正与调整。
与传统的和行为科学的组织理论比较，现代行政组织理论的研究带有综合性、开放性、有机性和总体性的特征。传统组织理论侧重于组织的静态研究，注重研究组织结构、规章制度、权责分工等问题；行为科学组织理论侧重于组织的动态研究，注重研究组织行为与人际关系等。二者都是将组织看作呈一个孤立的、封闭的团体，只着眼于组织内部关系的研究，
其理论不可避免地带有片面性。而现代组织理论则把组织视为一个开放系统，强调要对组织进行综合性的研究。既注重组织的静态研究，也注重组织的动态研究，更注重组织与内外环境适应性的研究。不过现代组织理论也有不足，主要表现为两点：一是只强调组织被动地适应环境，很少研究组织应如何主动地促进环境的改变。二是过分强调组织的变数，而忽略了对组织的基本原则和运行规律的研究。
近年来，现代行政组织理论倡导组织变革，并认为，行政组织只有不断变革，才能产生出活力。他们认为，曾经在人类历史上起过作用的，被马克斯·韦伯加以理论研究的官僚制行政组织在今天已经显得不合时宜了。面对急剧变化的外部环境，官僚组织缺乏足够的应变能力，而且机构庞杂、人浮于事、工作效率低下。对此，他们大加批判，认为必须从根本上加以改造和变革。于是出现了以弗雷德里克森为代表的新公关行政学派和以奥斯本为代表的企业家政府理论。他们分别从社会公平和效率的角度对行政组织的总体进行了研究，都将放松规制、下放权力、扩大民主参与、提高组织应变能力、重视服务对象作为行政组织改革的重要内容，目的是提高社会的公平和行政的效率。他们都试图探寻一种优于官僚制行政组织的新型的行政组织。
复习思考题
1．外国早期的行政组织思想有哪些值得借鉴的地方？
2．传统时期的行政组织理论的主要内容是什么？其研究特点是什么？ 3．如何评价行为科学时期的行政组织理论？
4．如何克服和避免行政组织中的帕金森形象和彼得原理？
5．你对新公关行政学派和企业家政府理论力求从根本上对公关行政组织进行变革的主张有何认识？