《劳动合同法》对我市编外聘用人员管理机制影响初探 （与机构实名制共同考虑）
行政、事业单位在编制之外另行聘用其他工作人员（以下统称“编外聘用人员”）在各地屡见不鲜，有的地方和某些单位编外聘用人员数量竟与编制员额持平，个别单位（如某些医院、学校、文化团体）编外聘用人员可达在编人员的数倍。目前,编外聘用人员的管理方式与劳动用工机制有着密切的关系，2008年1月1日，正式实施的《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称“《劳动合同法》”）改变了现行编外聘用人员管理方式的内外部运行环境，可能造成编外人员实际转化为财政长期供养的编内人员[1]，干扰了正常的机构编制管理秩序。
一、编外聘用人员的现状及成因
由于缺乏充分、全面的调查，我们无法描绘编外聘用人员的基本状况，也不能准确掌握编外聘用人员的准确数据，但有一点是肯定的，编外聘用人员在行政、事业单位的普遍、大量存在。[2]笔者调查过我（市）编外聘用人员情况，总体上上述各省都有编外聘用人员。三县两区绝大多数乡镇都在编制之外自主聘用了处理行政与后勤事务的工作人员，安吉某单位自聘人员38名，其中12人在镇政府职能科室的管理岗位，司机、打字员等辅助和临时岗位26人;
综合调查了解的情况，产生编外聘用人员的原因主要有三项：一是各地社会管理职能较从前更为丰富，工作量大幅增加，而现有的编制不
足，人手不够，特别是有的地方和部门长期未进行重新核定事业编制，如一些医院沿用的还是十几年前核定的编制员额，编制数明显不适应当前事业需要；二是编外聘用人员管理灵活、容易，通过短期劳动合同制的人事管理，大部分聘用单位的领导都认为，编外聘用人员“听话、好用”；三是编外聘用人员与编内相似岗位同等资历的人员相比，工资较低，可以减轻支出（财政）负担。 二、编外聘用人员管理机制的特点
尽管各地对编外聘用人员有“自聘人员”、“非在编雇用人员”、“合同制雇员”等不同名称，但编外聘用人员的管理机制却有着高度的相似性。
一是劳动合同制。编外聘用人员一般都实行劳动合同制，只是订立合同的聘用方有所不同。有的是用人单位与被聘者直接订立劳动合同，如苏南乡镇政府直接与被聘人员订立劳动合同；有的是实行劳务派遣，用人单位与人才服务（代理）公司订立购买服务的合同，人才服务（代理）公司再与被聘人员订立劳动合同，这些人才服务（代理）公司多数是当地政府或用人单位举办的，少部分为社会举办。 二是短期续签制。为便于对编外聘用人员的管理，各地不约而同地采取了与被聘人员签订短期合同的方式，一般都是一年一签，从理论上说，如果工作内容变化或被聘人员不适合继续工作，可以随时解聘。但大多数情况下，被聘人员一般都会得到继续聘用，象长兴一些由村干部转为自聘的人员已经被聘用了近十年，市属某事业单位打字员和1名司机一年一聘已经聘了长达10年。
三是工资低水平。编外聘用人员的工资水平一般比编内人员要低，甚至还低得不少。如我市公安局采用了所谓的编制置换管理方式，即用一个行政编制的支出来招募4名公安文职人员，像一名110接线文职人员的收入只相当于同等资历行政编制人员的50%；四是岗位多层次。尽管不少地方将编外聘用人员的工作范围定在专业技术、行政辅助和工勤岗位，不行使行政权力。但事实上，编内编外人员“混岗混编”现象仍十分严重，几乎涵盖了除主要领导职务外的其他岗位。如我市某事业单位编外聘用人员除少量用在工勤岗位外，绝大多数用在技术含量较高的岗位，如教育系统的专业教育，卫生系统专职医生、护士，新闻系统的编辑、记者、播音等工作。
五是部门普及化。编外聘用人员并不仅仅在特定部门才存在，而是广泛分布于行政、事业各个机关，教育科研卫生事业单位有，党委行政首脑机关也有(如驾驶员等)。
[1] 不少地方或单位的编外聘用人员的工资、福利、办公经费等均为“自筹自支”，也就是通常一些行政、事业单位所称的“用自己的钱，办自己的事”。但从严格意义上说，所有行政、事业产生的一切经营性或非经营性收入均应纳入财政收入范畴，因此，即便是自筹自支的编办聘用人员也应属于财政供养人员。
[2] 我国现有行政编制人员约1000万（财政部，财政解释人员参考资料，2002）；事业单位约93万个，共有事业编制人员约2900万；行政、事业单位编外聘用人员最保守的估计也在400万以上。若以F
省X市编外聘人员占行政事业编制总额的25%抽样估算，我国编外聘用人员总数应在1000万左右。
劳动合同法》对编外聘用人员管理机制影响初探（二） 三、《劳动合同法》对编外聘用人员管理机制的影响
作为我国劳动和社会保障法制建设中的一个重要里程碑式的法律，《劳动合同法》较之前的劳动法律、法规有了明显的不同，对劳动者在劳动权益的保护力度前所未有的加大。针对大多数编外聘用人员实行的劳动合同制和其他管理机制特点，《劳动合同法》的法律调整对编外聘用人员管理机制主要有以下三方面影响。 （一）编外聘用人员劳动关系适用《劳动合同法》
《劳动合同法》第二条：“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行”；第九十六条：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”
当前编外聘用人员不属事业编制管理范围，采取劳动合同制，并且国家尚未有其他法律、法规对编外聘用人员与聘用单位建立的劳动关系进行规定，因此，今后事业单位与编外聘用人员发生的劳动关
系，应当依照《劳动合同法》执行。[1]
（二）无固定期限劳动合同将长期聘用的编外人员转为实际的编内人员
《劳动合同法》第十四条规定：“劳动者在该用人单位连续工作满十年的；连续订立二次固定期限劳动合同，续订劳动合同的”应当订立无固定期限劳动合同。
目前，各地对编外聘用人员的管理一般都采取一年一签劳动合同的方式，笔者所调查的编外聘用人员中，90％以上已经被聘了数年，实际聘用十年以上的也屡见不鲜。因此，依照《劳动合同法》，大量连续订立二次固定劳动合同，或连续工作满十年的编外人员，必须订立无固定期限劳动合同。而无固定期限劳动合同是指用人单位与劳动者约定无确定终止时间的劳动合同，从《劳动合同法》关于解除和终止的条款来看，除非劳动者本人提出或用人单位恶意行为，用人单位一般很难解除与劳动者的劳动关系[2]。签订无固定期限劳动合同的编外聘用人员将转化为实际长期供养的编内人员。 若继续实行编外聘用人员一年一签劳动合同，长期续聘的管理方式，最短只要两年时间，全国不知道将“多”产生几百万甚至上千万固定长期吃“财政饭”人员！ （三）规范劳务派遣
《劳动合同法》第五章第二节为劳务派遣，规范了劳务派遣单位与被派遣劳动者的关系、劳务派遣协议、劳动报酬、用工单位义务等劳务派遣内容。与编外聘用人员管理机制有密切相关的内容有：