（一）行政性
（二）可致权益受损性 （三）多样性
三、行政事实行为的构成要件 （一）是行政主体实施的行为
（二）是行政主体基于行政职权实施的行为 （三）是不具备法律约束力的行为 四、行政事实行为的种类 （一）补充性行政事实行为 补充性行政事实行为，又称执行性行为，它是行政主体为了实现一个已经作出的行政行为的内容而实施的行为。补充性行政事实行为不具有独立的法律地位，它是辅助执行一个已成立的行政行为的行为。
（二）即时性行政事实行为 即时性行政事实行为，是指行政主体在执行公务过程中，为确保正常的社会秩序或者公务活动的顺利实现而采取的一种行为。例如，拖走抛锚的车辆，清理横倒在公路上的树木，以保证公路交通顺畅。
（三）建议性行政事实行为 建议性行政事实行为，是行政主体为避免行政相对人的合法权益受到不必要的损失，根据自己所掌握的信息资料作出的判断，而向行政相对人提出的可以实施或不要实施某种行为的忠告、建议等。例如，前述的行政指导，优质产品的推荐，某种商品的价格预测等。 （四）服务性行政事实行为 服务性行政事实行为，是行政主体基于服务行政的法律精神，基于行政职权为社会或者特定的行政相对人提供服务的行为。例如，为了交通安全，交通警察在道路岔口安装交通标志，工商行政机关为律师提供企业登记档案资料等。 五、行政事实行为的救济
行政事实行为尽管没有法律上的约束力，但它毕竟是一种基于行政职权的行为。因此，它可能会侵犯行政相对人的合法权益。根据行政法治原理，行政主体对行政事实行为的损害结果应当承担法律责任。对行政事实行为的救济途径应当包括行政复议、行政诉讼和行政赔偿。但我国目前行政诉讼法的标的只是具体行政行为，而把行政事实行为排除在外。因此，今后有必要修改现行《行政诉讼法》，以确认行政相对人对行政事实行为的行政救济权。
本章思考题：
1、简述行政指导的概念和特点。
2、简述行政合同的概念和特点。 3、简述行政事实行为的概念和特点。 4、简述行政处理和行政事实行为的区别。 5、试论行政事实行为的法律救济。
第十七章 行政程序 第一节 行政程序概述 一、行政程序的概念
行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。行为方式、步骤构成了行政行为的空间表现形式；行为的时限、顺序构成了行政行为的时间表现形式。所以，行政程序本质上是行政行为空间和时间表现形式的有机结合。
行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，而行政程序发达与否，是衡量一国行政法治程度的重要标志。因此，在现代行政法中行政程序具有极其重要的法律地位。 二、行政程序的特征 （一）法定性 行政程序的法定性，是指用于规范行政行为的程序一般应通过预设的立法程序法律化，使其具有可控制行政行为合法、正当运作的强制力量。 （二）多样性 行政程序的多样性，是指因行政行为性质上的差异性导致所遵守的行政程序在客观上呈现出多种行政程序并存，并有各自调整行政行为的格局。
（三）分散性 行政程序的分散性，是指因通过多种法律形式规定行政程序，从而使行政程序分散于由众多的、具有不同等级效力的法律文件之中。 三、行政程序的分类
（一）主要程序与次要程序
以行政程序对相对人合法权益所产生的影响是否具有实质性，可以将行政程序划分为主要程序和次要程序。这种划分的学理基础是，行政效益对行政权的必要性和程序权利与实体权利的关系，而其法律意义则是为司法审查提供一个更为合理的、可操作性的规则。
1、主要程序。主要程序是指行政主体若不遵守将可能对行政相对人合法权益产生实质影响的行政程序。例如，行政处罚中的告知程序、表明身份程序和听证程序等。主要程序的欠缺，将直接影响行政行为的合法性。因此，对违反主要程序的行政行为，有权机关应当予以撤销。
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2、次要程序。次要程序是指行政主体不遵守并不会对行政相对人合法权益产生实质影响的行政程序。对于次要程序的欠缺，有时只需相对人向行政主体指出或由监督机关责令其予以补正即可，而不必一定撤销相应行为，或令行政主体重作。
（二）强制性程序与任意性程序
以行政主体遵守行政程序是否具有一定的自由选择权为标准，行政程序可划分为强制性程序和任意性程序。这种划分的学理基础是行政自由裁量权理论。
1、强制性程序。强制性程序是行政主体在实施行政行为时没有自主选择的余地，必须严格遵守，不得增加或者减少行政行为的步骤、方法、时限，也不得颠倒顺序。
2、任意性程序。任意性程序是行政主体在实施行政行为时法律规定了可供选择的余地，由行政主体根据具体情况酌情决定适用何种程序。 （三）内部程序与外部程序
以行政程序规范行政行为所涉及的对象和范围为标准，行政程序分为外部程序和内部程序。这种划分的学理基础是行政主体和行政相对人所具有的，互相间无法替代的双重身份，而其法律意义是明确行政程序的调整重心，确立“交叉适用无效”和“分别救济”两大原则。
1、内部程序。内部程序是指行政主体对内部事务实施行政行为时所应当遵循的程序。内部程序是适用于行政主体系统内的一种程序，法律化程度较低，法治化程序也不高。
2、外部程序。外部程序是行政主体对外部事务实施行政行为时所应当遵守的程序。外部程序是行政程序的核心部分，也是最引人关注的问题。研究行政程序主要是研究外部程序，行政主体行使行政职权产生影响行政相对人的合法权益的后果，主要是通过外部行政行为导致的。 （四）具体行为程序和抽象行为程序
以行政程序所规范的行政行为是具体的还是抽象的为标准，行政程序可分为具体行为程序和抽象行为程序。这种划分的学理基础是行政程序适用的行政行为的差异性。而其法律意义是：其一，违反不同性质的程序，将导致不同的法律后果。其二，违反不同性质的程序，适用不同的法律救济程序。
四、行政程序的法律价值
（一）扩大公民参政权行使的途径 （二）保护行政相对人程序权益 （三）提高行政效率
（四）监督行政主体依法行使职权
第二节 行政程序的基本原则 一、公开原则
公开原则是指用以规范行政权的行政程序，除涉及到国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当一律向行政相对人和社会公开。在行政程序法中确立程序公开原则，是现代民主政治发展的基本要求。这一原则的法治意义是将行政权运作的基本过程公之于社会，接受社会的监督，防止行政权被滥用。公开原则应当包括如下主要内容： （一）行使行政权的依据必须公开 （二）行政信息公开 （三）设立听证制度 （四）行政决定公开 二、公正、公平原则 程序公正、公平是指行政主体行使行政权应当公正、公平，尤其是公正、公平地行使行政自由裁量权。这是行政主体树立行政权威的源泉，也是公民、法人信任行政权的基础。程序公正、公平原则应当包括如下内容： （一）行政程序立法应当赋予行政相对人应有的行政程序权利 （二）行政主体所选择的行政程序必须符合客观情况，具有可行性 （三）行政主体所选择的行政程序必须符合规律或者常规，具有科学性 （四）行政主体所选择的行政程序必须符合社会公共道德，具有合理性 （五）行政主体所选择的行政程序必须符合社会一般公正心态，具有正当性 三、参与原则
参与原则是指行政主体在作出行政行为过程中，除法律有特别规定外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政行为的各种条件和机会，从而确保行政相对人实现行政程序权益，同时也可以使行政行为更加符合社会公共利益。这一原则的法律价值是使行政相对一方在行政程序中成为具有独立人格的主体，而不致成为被行政权随意支配的、附属性的客体。
参与原则的内容集中体现在行政相对人的行政程序上的权利，这些权利主要有： （一）参与听证权
参与听证权是指行政主体作出影响行政相对人合法权益的行政行为之前，行政相对一方有参与到行政行为的程序中表达自己意见的权利。这是参与原则的核心。
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（二）陈述、申辩权
陈述权是指行政相对人就所知悉的事实向行政主体陈述的权利；申辩权，是指行政相对人针对不利的指控，根据事实和法律进行反诘的权利。这与法国行政程序法中的防卫权原则基本相同。我国《行政处罚法》第41条明确规定了行政相对人在行政处罚程序中的陈述、申辩权。 （三）复议申请权
复议申请权是指行政相对人在不服行政主体作出的行政行为时，有权依照法律规定向法定机关提出要求复审该行政行为的权利。 四、效率原则
效率原则是指行政程序中的各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置都必须有助于确保基本的行政效率，并在不损害行政相对人合法权益的前提下适当提高行政效率。行政效率是行政权的生命，但过分地强调行政效率，又会损及行政相对人的合法权益。效率原则主要通过以下行政程序制度来体现： （一）时效
时效是指行政程序法律关系的主体，在法定期限内不作为，待法定期限届满后即产生相应不利的法律后果。时效的法律意义是，稳定行政法律关系，及时排除行政程序中的不利因素，提高行政效率。 （二）代理
代理是指行政程序法律关系主体不履行或无法履行法定义务时，依法由他人代为履行的制度。代理发生的前提是这种法定义务具有可替代性，否则，代理不得适用。代理制度的法律意义是，督促行政主体及时履行职责，减少行政怠职，促进行政相对人自觉履行义务，提高行政效率。 （三）不停止执行
不停止执行是指行政相对人因不服行政行为而提起复议或诉讼后，除非有法律的特别的规定，行政行为必须执行。不停止行政行为执行的意义是，在确保行政行为被撤销后，行政相对人可以恢复其权利的前提下，使行政行为获得迅速执行，从而提高行政效率。
第三节 行政程序的基本制度 一、行政听证制度
听证制度是行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据，以及行政主体听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。
行政程序法中听证制度的法哲学基础，一般认为是英美普通法中的自然公正原则。
各国行政程序法之间有关听证程序的内容的差异性是客观存在的，但其基本的内容却有相同性。一般认为，行政程序法的听证制度的基本内容主要是：
（一）告知和通知 （二）公开听证 （三）委托代理 （四）对抗辩论 （五）制作笔录 二、行政回避制度 行政程序法中的回避，是指行政机关的公务员在行使职权过程中，因其与所处理的法律事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，依法终止其职务的行使并由他人代理的一种法律制度。
英国普通法中自然公正原则所派生出一条重要的规则就是：“任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官。”
回避制度的法律价值在于确保法律程序的公正性，而法律程序的公正性则可以树立起利益冲突的双方当事人寻求法律程序来解决争议的信心，客观上也有助于社会的稳定发展。 三、审裁分离制度
审裁分离是指行政主体的审查案件职能和对案件裁决的职能，分别应由其内部不同的机构或人员来行使，以确保行政相对人的合法权益不受侵犯。
行政程序法中审裁分离制度的法理基础是分权理论。在行政程序中，如果审查案件的人同时又具有对案件作裁决的权力，那么，行政相对人的合法权益就难以获得保障。通过审裁分离制度，可以在行政主体内部实现审查权与裁决权相互分离，达到相互制约的目的。 审裁分离的基本模式有两种： （一）内部审裁分离 内部审裁分离，是指在同一行政主体内部由不同的机构或人员分别行使案件调查、审查权与裁决权的一种制度。内部审裁分离是基于审裁行政案件所需要的行政专业知识、提高行政效率这一特点而设置的。美国《联邦行政程序法》采用的就是内部审裁分离制度。我国《行政处罚法》也规定了内部审裁分离制度，该法第42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。 （二）审裁完全分离 审裁完全分离，是指行政案件的调查、审查权与
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裁决权，分别交给两个相互完全独立的机构来行使的一种制度。审裁完全分离是一种司法色彩浓重的分权模式，但它由于过分强调了行政案件中审查权与裁决权的分离，既可能会因多设机构而增加财政负担，有可能会导致行使裁决权的机构因欠缺行政专业知识而不能正确地裁决案件，所以，它很少为制定行政程序法的各国所采纳。 四、说明理由制度 行政行为说明理由，是指行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实根据、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。 行政行为说明理由的内容及其规则是： （一）行政行为的合法性理由
1、事实根据。事实根据对行政主体说明理由产生如下规则：（1）禁止主观臆断规则。（2）符合证明逻辑规则。（3）主要事实根据规则。 2、法律依据。法律依据是指用于支撑行政行为具有合法性的法律规范。其对行政主体说明理由产生如下规则：（1）全面展示法律规则。（2）法律冲突择上位阶规则。（3）排除非法律性规范规则。
（二）行政行为的正当性理由
用于支撑行政行为自由裁量的事实根据和法律依据，我们称之为行政行为的正当性理由。其包括如下内容：
1、筛选事实。筛选事实有如下规则：（1）排除非法证据规则。（2）遵循因果联系规则。（3）疑惑事实从无规则。
2、选择法律。选择法律有如下规则：（1）遵守惯例公理规则。（2）体现政策形势规则。（3）符合公共利益规则。 五、信息获取制度 信息获取，是指行政相对人通过预设的程序从行政主体那里获得各种有助于其参与行政程序，维护自身合法权益或者公共利益所需要的各种信息资料，如果没有法律禁止，则行政主体应当无条件地提供。
信息获取制度的建立是现代行政民主、公开这一法治精神发展的直接结果。信息获取制度是现代社会中公民参与国家和社会事务管理，以及监督行政主体合法、正当地行使行政职权的基本前提，没有这一制度作保障，宪法和法律赋予公民的其他权利也难以实现。 信息获取制度的核心内容是：
（一）行政相对人可以获取信息的范围
法律如何确定行政相对人可以获取信息的范围，这关系到行政相对人的权利的范围大小以及能否有效地实现参与行政程序的问题。 （二）行政相对人对信息获取权利的救济 行政相对人与行政主体对某种资料信息是否可以获取发生争议时，行政主体不具有争议的最终裁决权，行政相对人有权提起行政复议或者行政诉讼。
六、案卷制度
案卷是指行政主体的行政行为所依据的证据、记录和法律文书等，根据一定的顺序组成的书面材料。案卷是行政行为作出过程和支持行政行为合法性的重要依据。正式的行政程序必须有案卷，这是依法行政的基本要素之一。 案卷必须具备如下条件：其一，案卷的材料必须与案件有关，凡是与案件有关的材料必须是通过合法手段获得的，对行政相对人不利的证据必须已在行政程序中质证过。其二，行政主体凡是在行政程序结束之后调取的证据或者其他书面材料，不得成为案卷的一部分，但不作为行政行为依据的，可以例外。其三，案卷形成于行政程序结束之后，且案卷一旦形成便具有封闭性之特点。
案卷的法律意义是：其一，法律要求行政主体将行政行为的过程和依据形成为书面材料，防止行政主体恣意行使行政职权。其二，有助于说服行政相对人接受行政行为，提高行政相对人对行政行为的可接受程度。其三，为行政复议和行政诉讼提供事实根据和材料。
本章思考题：
1、简述行政程序的特点。 2、简述行政程序的效率原则。 3、简述行政程序的听证制度。 4、简述行政程序的案卷制度。 5、试论行政程序的价值。
6、试论我国制定统一行政程序法的必要性和可行性。
第十八章 行政救济概述 第一节 行政救济的概念 一、概念
行政救济国家为受到公共行政（国家公行政和社会公行政）侵害的个人、法人或者其他组织提供的行政法上的救济的制度。 二、特征
（一）行政救济是公法制度
（二）行政救济是行政法制监督制度的一部分
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（三）行政救济制度的基础，是受侵害公民的救（二）行政复议以具体行政行为为审查对象，并济请求权和国家责任 附带审查部分抽象行政行为 （四）行政救济制度的保护对象，是公民、法人（三）行政复议主要采用书面审查的方式，必要和其他组织享有的合法权益 时也可以通过听证的方式审查 （五）行政救济发生的原因是行政机关的侵权行 为 第二节 行政复议的基本原则 一、合法原则 （一）主体合法 第二节 行政救济的分类 （二）依据合法 一、申诉和控告 （三）程序合法 （一）向人大常委会申诉 二、公正原则 （二）信访 （一）行政复议机关应当从合法性和合理性两个（三）向行政监察机关提出控告 层面审查被申请的具体行政行为 （四）向行政主管部门的申诉 （二）行政复议机关应当查明所有与案情有关的（五）司法程序中的申诉 事实，审查被申请人作出被申请的具体行政行为二、行政复议和行政诉讼 的证据是否合法取得，对事实的认定和案件的定 性是否符合证据规则；对被申请的具体行政行为三、行政赔偿 所适用的法律条款应当作出准确的判断，如有不 确定的法律概念，是否根据立法目的和立法知道本章思考题 思想作出了公正的解释 1、 什么是行政救济？其特征是什么？ （三）行政复议机关应当正当、合理地行使复议2、 行政复议与行政诉讼的区别有那些？ 自由裁量权 三、公开原则 第十九章 行政复议概述 （一）行政复议过程公开 第一节 行政复议概念与特征 （二）行政信息公开 一、行政复议的概念 四、及时原则 行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体（一） 行政复议机关应当严格遵守法定的期行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关限 提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关（二） 行政复议机关应当敦促行政复议当事依照法定程序对申请的具体行政行为进行合法人遵守法定地期限 性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法五、便民原则 律制度。 （一） 有关行政复议的规定应当尽可能考虑（一）行政复议的目的是为了纠正行政主体作出为申请人提供复议的便利条件 的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政相（二） 行政复议机关应当在法定范围内为当对人的合法权益 事人提供进行复议活动的便利条件 （二）行政复议是一种依申请的行政行为，即行第三节 行政复议基本制度 政复议是行政主体根据行政相对人的申请，在审一、一级复议制度 查被申请的行政行为是否合法、适当的基础上， 依法作出的一种行政行为 二、书面复议制度 （三）行政复议的标的主要是具体行政行为 二、行政复议的性质 本章思考题
（一）行政复议是具有一定司法性的行政行为 1、 什么是行政复议？行政复议的特征是什（二）行政复议是行政机关内部监督和纠错机制么？ 的环节 2、 试论述行政复议的基本原则 （三）行政复议是国家行政救济机制的重要环节 第二十章 行政复议范围 三、行政复议的特征 第一节 可申请行政复议的行政行为的范围 （一）行政复议所处理的争议是行政争议 一、行政复议范围概述
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