耶？悲耶？福耶？祸耶？
欧洲是如何进行旧城保护与改造的 （作者：申献国张东杨子明刘宁）
完善而严格的法律法规，是旧城保护与改造的坚实后盾
自19世纪开始，欧洲城市的扩建需求剧增，旧城古迹保护逐步引起广泛关注。通过长期的研究和实践，至今，欧洲城市大都形成了较为完善的有关旧城估计与再利用方面的法规体系，从而指导和约束旧城保护与改造规划的编制和实践。
例如，巴黎现行的有关旧城保护与改造的重要法规文件包括，1913年通过的《法国文化资产保护法》，规定采用列记和登录的手段将有保存价值的建筑物乃至建筑元素（例如：楼梯、屋顶、特殊建造技术等）和空间等列入名册，由国家历史建筑师把关，不能随意改动，并给予税收优惠和专项维护资金等。1930年通过的《风景名胜区、古迹保存区保护法》，规定共有1900个列级和登录项目，其中包括工业建筑，这个名册还在不管扩充，并划定古迹保护区。巴黎市3/4的行政区范围属于1930年划定的保护区，区内建设工程的申请批准，不仅要通过市政府，还要报送国家文化部历史建筑师审查。1962年通过的《马乐侯法规》。该项法规规定了列级或登录的古迹保存项目周边相关地区（一般为周边500米区域）的限制要求。2000年通过的有关巴黎市政府可全权参与古迹保护区规划及实施的法令，旨在增加地方自主权，更重视当地居民的要求和市场需求，节省国家投资，而加大地方政府的投入。另外，还有关于古迹保护区内拆除、新建建筑的法规，规定除登录或列级保护的1900个建筑及其它5000个有管制要求的建筑之外，保护区内如需拆除、新建建筑均需要获得许可，由国家历史建筑师进行鉴定，然后才能决定是否能拆除，并提出拆除后的建造方案。 罗马在有关旧城保护与改造的法规中，对城市中各个历史时期的建筑按照建造年代和建筑状况划分等级，分别提出不同的保护和改造要求。例如。建于中世纪以前的建筑，一定要保留原貌，不能加层、加高度、门、窗不能更改，建筑内部也有保护价值，不能改变，以修缮为主。建于两次世界大战之间的建筑外观不可改变，内部可以进行现代化改造，拆除建筑物上后加的阳台、厕所等，让有保护价值的建筑原貌显现出来；工业建筑可以进行全面改造，但高度、外观及建筑风格必须遵守规划要求。
周密详尽的规划，是有效实施旧城保护与改造的基础
欧洲城市的市政府对旧城保护与改造规划非常重视，他们一般都与规划师、建筑师事务所合作，组建一个专门机构从事旧城改造的规划编制工作，以保证编制人员的专业水准以及不至于因其他业务而分散精力。
例如，巴黎市城市规划事务所（APUR），由巴黎市议会成立于1967年，是一个非营利性组织，经费来源主要为巴黎市、巴黎省、大巴黎地区和国家政府提供，董事会主席是巴黎市负责城市规划的副市长担任的，技术人员约100人，汇集了城市规划方面等各个重要学科，特别是有城市经营方面的经济专家参与。其主要工作任务是，参与巴黎城市规划和发展政策的研究，提出城市规划政策方向和制订各类城市规划文件，供议会决策。近二十年的主要代表作有《圣安东尼地区规划》、《巴黎左岸规划》和《2008及2012年巴黎作为举办奥运会候选城市的规划》。
这些专业机构在认真调查及分析历史街区的历史和现状的基础上，制定出十分详尽的历史保护和改造方案，从文物及重要历史建筑的保护方案到历史街区的控制性详规，以至现有单体建筑的该走啊方案，内容丰富，设计建筑的红线、高度、高度与道路宽度的比例、密度、外观、色彩、老建筑与邻近建筑的关系、内外结构、地下空间、使用功能、绿化、停车等各个方面。
例如，巴黎圣安东尼地区位于巴黎市中心东部，原巴士底狱附近，是建于19世纪末期的居住、工业区，以建筑围合的中庭为特色，区域面积为85公顷。该地区规划将300栋
建筑和70个左右的中庭予以保留。规划不仅仅注重保护古建筑，而更注重保护该地区的城市形态，包括道路尺度，建筑功能和景观，规划还对该地区建筑的使用功能及比例有所规定，要求建筑首层必须为商业，力图保持该地区居住、工业功能混合的特色。另外，对建筑高度、建筑元素保护也有要求。总之欧洲城市在保护的同时，提供了经济发展和适应现代需求的可能性。
此外，对于历史保护区的规划和历史建筑的改造，并不完全拘泥于现状，而是认真分析其传统功能，结合城市未来发展的需要，对其功能予以定位。例如，罗马在整修古迹时根据需要赋予其新的使用功能，将旧军营改为大学，将老工厂改为科学博物馆等。再如，罗马西班牙广场附近地区（传统商业繁荣区）规划将部分居住用房改为商业和办公用房，各类用地功能配比为30%居住，40%办公，30%商业。
在实施规划的过程中并非教条或机械的执行编制的规划，而是采用动态管理，并在调整时充分考虑城市经营和以人为本的原则。巴黎圣马丁运河沿岸规划正式这方面的范例。圣马丁运河位于巴黎市区，原为工业仓储货运服务，随着城市的发展，此项功能日渐衰退。规划将原来沿河的仓储用地规划为休闲娱乐空间；将岸上停车和水中亭穿的用地进行清理，增加清水空间；保留个别水运码头，减少市区汽车交通及污染；沿河道路在工作日可允许汽车使用，周末则禁止机动车通行，成为人们散步、休闲、运动的场所。浪漫的巴黎人喜爱在这里野餐，并在夏季将河畔布置为人造海滩。
特别值得一提的是，欧洲城市的旧城保护和改造规划是与整个城市的发展规划紧密结合的，如罗马市议会2003年3月批准采用的《罗马新城市发展规划（New Urben Development Plan for Rome）》。巴黎2005年将通过的地方城市规划（PLU），其中关于历史城市的规划和政策市其重要的组成部分。
最为重要的是，各个地方政府高度重视旧城保护与改造规划的严肃性。规划一经议会审定并颁布，即成为一项地方性法规，任何机构和个人都必须遵守，从而保证规划在实施过程中不走样，不改变。
政府主导，公司化运作，是实施旧城保护与改造的成功方法
谈到旧城保护和改造的运作模式，几个城市的政府官员都不约而同的表示：规划的具体实施必须按市场的制定者和监督者，不能直接出面进行旧城改造的操作，政府既不会出面为追求盈利而直接出资改造，也不应因此而背上财政赤字的包袱，政府的目标在于改变城市面貌、提升城市功能、繁荣市场，从而增加税收并提高就业率。但是，完全交给市场来运作也不行。
那么如何来运作呢？巴黎市政府的做法比较有代表性，即由巴黎市政府出资51%的股份，与一家或多家私营公司合资成立一个从事旧城改造的专业化投资公司，政府为该公司提供信用担保，投资公司从银行贷款取得主动改造资金，投资公司向建筑物所有者购买房屋和土地，进行基础设施建设，可将建筑权出售，或者自己修复改造建筑。改造完成后以较高价格对社会进行销售。对于销售利润，市政府会将其应分得的收益全部用于该区域的市政及公益事业，最终得到政府出资的收支平衡。例如塞纳河左岸130公顷特别开发区，就是由大约20个左右这样的公私混合开发公司运作。
通常历史街区会有50%以上的居民搬迁出去，改造中搬迁是比较顺利的。那么，对于个别不愿搬迁的居民，如何处理呢？这是我们十分关心的问题。他们的做法是，个别不愿搬迁的居民完全可以留下，但必须自己出资，按照政府规划对其建筑物进行保护和改造，如没有能力改造则必须转让他人，因为谁也不能不按规划改造而构成违法。
实行公司化运作会不会在保护和改造实施过程中出现偏差呢？他们的解释是，首先，保护和改造规划一经颁布，就是一项法规，必须遵守，其次，如果出现偏差，那么也是政府的规划编制存在漏洞或改造中及竣工后把关不严造成的，与公司化运作本身没有直接关系。相
反，通过公司化运作，政府在达到该走啊目标的同时，有效化解类资金风险，充分利用并发挥了公司把握市场的能力，项目经营的能力等方面的优势。
注意市政基础设施细节处理，其实实现现代设施与旧城风貌协调的一大亮点 以上几个欧洲城市在旧城市政基础设施和服务设施的改造和改善方面。同样做的周到细致、点滴入微，既实现对旧城原貌的整体保护，同时体现以人为本的保护理念。
在历史保护区的道路交通和停车方面，始终以历史文化保护为第一要义，保护区内不鼓励机动车交通，并采用想用措施。例如，巴黎推行小尺度人行步道；禁止非保护区居民及其交通工具入内；将沿路停车带，改为绿化带，加宽人行道，不再安排已经销减的停车场所；规划甚至将停车位由1辆/户减少到0.5辆/户（巴黎市44%的家庭拥有汽车）。再如，罗马步行街区，道路辅装采用火山岩等传统材料，除居民，卸货车，公共汽车，出租车，救护车，消防车外，其一车辆不得入内，同时还限定大型游览车的路线和停车场所。 在十分注意保护地下遗迹的前提下，欧洲城市还注意利用地下空间利用地下空间安排停车场和其它设施。罗马城内的梵蒂冈土地稀少，他们就利用国门前的小山丘，将山丘内部的地下掏空，建成一个巨大的停车场和游人步行梯通道，既不破坏山上的环境和建筑，又解决了停车和行人交通问题。在巴黎，旧城区的许多广场地下被安排用于停车或安置其他必要的设施，这便使旧城保护与地下空间的充分利用有机结合起来了。
另外，欧洲旧城内许多小型服务设施的独具匠心的细节设计也给我们留下了深刻的印象。例如，几乎每个旧城区的公共汽车候车亭均用透明玻璃钢制成，这样无论从哪个角度看，均不会对周边古建筑造成视野上的影响，最大限度的减少了现代设施对旧城风貌的破坏。在巴黎，所有的街头垃圾桶都很简单，这种垃圾桶只由简易的金属架和透明塑料袋构成，成本低，便于垃圾收集，更主要的是不会因街头设置“庞然大物”而带来对古建筑的视觉冲击。在斯德哥尔摩王宫周围，经常可以看到一些漂亮的小亭子，造型和建筑风格与王室建筑十分吻合，乍看很难知道其用途，细看才知是为有人设置的简易厕所，使得风貌保护与人文关怀相得益彰。在罗马旧城区的非主要道路，其街道两侧都不设路灯杆，路灯均安置在两侧建筑物的外墙上，以节省宝贵的道路空间，这使我们再次体会到，历史街区的改造在规划设计以及为今后的城市管理考虑等诸方面的细节是何等重要。 考察中我们也体会到，各个城市的旧城保护与改造在充分体现以人为本和科学规划理念的同时，也对城市经济发展做出了很大贡献，在旧城改造中充分挖掘其促进经济发展的价值，从而带动城市相关产业的快速发展，也应引起人们的重视。欧洲各历史名城的经济繁荣已充分说明了这一点。