韩大元：论国家监察体制改革中的若干宪法问题丨法学评论
2017-03-04韩大元大案
本文载《法学评论》2017年第3期
作者：韩大元，中国人民大学法学院教授，法学博士。
内容摘要：设立监察委员会、进行监察体制改革是一项重大的政治改革，首先需要确保改革的合法性与合宪性基础。根据“重大改革于法有据”的精神，应从试点阶段开始即遵循法治原则，为改革的顺利进行提供有效的法治保障，以降低改革中的各种风险。
关键词：改革；监察委；监察体制；合法性 ；合宪性
国家监察体制改革是为建立统一而有权威的反腐败机制，以有效地控制公权力为目的的一项事关全局的重大政治改革，对加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现反腐败工作的法治化将发挥重要作用。但这场改革涉及大量的宪法问题，需要从宪法高度审视改革目标与改革过程的合宪性，为及时解决可能面临的宪法问题提供理论依据。
一、国家监察体制的宪法意义
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早在新中国成立初期，执政的中国共产党开始思考如何建立有效地防止公权力滥用的制度建设问题。从革命党转化为执政党以后，在政权组织形式上，中国共产党人认为，“既不能照搬苏联的苏维埃，也不能照搬西方国家的议会制，而是在一个短时间内在新解放地区先建立各界人民代表会议，然后通过普选实行人民代表大会制。”[2]作为执政党要防止滥用公权力，避免造成以党代政的局面。无论是建国初期的人民监察委员会、还是1954年宪法体制下的监察部、以及后来监察体制的演变，监察制度始终围绕限制公权力而展开，扮演着制约公权力、防止公权力滥用的宪法功能。从某种意义上说，今天监察体制的改革是人民监察理念的回归，也是在新的历史条件下新的发展。
（一）建国初期的人民监察体制
1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，其中第18条规定，政务院设政治法律委员会、财经经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会和各部、会、院、署、行，主持各该部门的国家行政事务。人民监察委员会等机关的地位介于政务院与部、会、院、署、行之间。关于设立委员会的目的，周恩来在《关于中华人民共和国中央人民政府组织法草案说明》中做了如下解释：政务院不可能经常来到这三十个单位，所以下面设四个委员会协助办理。人民监察委员会的任务是：建立监察制度、监督行政部门，如公务人员是否执行了政府决议和政策，是否有贪污腐化等情形。[3]董必武在《中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》中对此作了进一步的说明，指出，包括人民监察委员会在内的委员会与政务院30个部门之间建
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立联系与指导关系，各部门的工作受双重领导，一方面受政务院的领导，另一方面又受其所属的指导委员会的领导。[4]谈到人民监察委员会的功能时，董必武特别强调，人民监察委员会是监察行政人员是否履行其职责的，与检察署不同。从董老的说明可以看出，人民监察委员会的设立是为了加强政权建设，在政务院领导下发挥委员会的联系、指导相关部委的工作。
1949年9月29日通过的《共同纲领》第19条规定：在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠正其中之违法失职的机关和人员。这里所讲的“各级国家机关”包括除行政机关外的其他公职人员，因为“人民监察机关”作为一项制度，不仅仅指人民监察委员会体制，监察制度中包括对其他机关工作的监察。
1949年10月19日，中央人民政府委员会举行第三次会议，任命谭平山为人民监察委员会主任。1953年4月邓小平主持政务院第174次会议，专门听取《关于1952年下半年监察工作要点执行情况的报告》，并指出，监察机关是国家一个有权威的重要机关，没有它新社会的风气便不能树立。[5]他还谈到，苏联革命成功后，就设置了两个机构：一个叫检察署，一个叫监察部，我们的监察机关在最近几年内可能不能很快地发展，但是再过几年之后，它一定会得到发展的。
（二）1954宪法框架下的监察体制及其发展
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1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了1954年宪法。9月21日，根据宪法通过了《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》。根据宪法第48条第2款的规定，《国务院组织法》设立内务部、外交部、国防部、司法部、监察部等。 9月28日第一届全国人大举行全体会议，根据周恩来总理的提名，任命钱瑛为监察部部长。 1954年宪法实际上把“党政分开、权力不能过分集中”的理念加以制度化，使之成为一项宪法制度，“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来”。[6]
1954年11月10日，国务院发出《关于设立、调整中央和地方国家行政机关及其有关事项的通知》，宣布将原人民监察委员会工作移交监察部。1957年10月26日通过的《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》第13条规定了“国家监察机关”具体管理奖惩工作的程序与范围。
1962年2月28日邓小平在中共中央书记处会议上发表“监察工作要加强”的重要讲话，提出要加强监察工作，这是肯定的，问题是用什么形式。中央各部委可以派监察小组，省可以在所属机构设监察小组。同时提出，要搞一个监委委员的守则。权这么大，随便讲话，随便斗争不行。[7]
（三）1982宪法至今的监察体制
1975年宪法和1978年宪法对监察机关没有做任何规定。1982年全面修改宪法时，在国务院组成部门中没有设立监察部。1986年 11月15日 第六届全国人
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民代表大会常务委员会第十八次会议根据国务院的提请，决定：为了恢复并确立国家行政监察体制，加强国家监察工作，设立中华人民共和国监察部。1987年6月，第六届全国人大常委会第二十一次会议任命尉健行为监察部部长。1993年2月，根据中共中央、国务院的决定，中纪委与监察部合署办公，这种体制一直延续到今天。
2016年11月7日，中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，明确此次改革是“事关大局的重大政治改革”。12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。根据《决定》，山西、浙江、北京相继召开人大会议，选举产生了各自省级监察委主任，并在随后的人大常委会中选举产生了监察委其他成员，距全国人常委会作出决定不足一个月。国家层面监察体制改革的时间表似乎已确定，将在2018年第十三届全国人大一次会议上审议通过《国家监察法》，设立国家监察委员会，产生国家监察委员会组成人员。
综上所述， 从1949年建国初期设立的人民监察委员会、监察部，到今天设立国家监察委员会的安排，其核心是围绕如何控制公权力而展开的，其重点是对行政权的控制。与其他国家机关的创设不同，监察机关的演变与不同时期的宪法功能有着密切联系。每一次监察机关体制的调整都严格按照法律程序进行，重视合宪性基础问题，以保证国家监察体制的合宪性与合法性。可以说，目前进行的监察委员会体制改革实际上是中国宪法体制下的监察制度传统的恢复和回归，是权
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