法中，国家立法机关制定的法律主要有《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《学位条例》。这些法律使学校与学生之间的关系有了基本的法律依据，但同时存在不少缺陷：不健全、不完善，没有形成一个有机的体系，对学生与学校之间的关系缺乏系统、详尽的规范;缺乏可操作性，对许多重要的问题，法律仅规定了基本原则或精神，具体做法由各个学校自行掌握，给学校留下了过大的自由空间;对学生权益保护不够，如救济途径很不完善，有的根本就没有救济途径。
根据我国《教育法》的规定，学校及其他教育机构行使的权利有：按照章程自主管理;招收学生或者其他受教育者;对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分;对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书;等等。对于这些权利，立法没有明确其性质属于公权力抑或私权利，造成学校在行使这些权力(或权利)的时候，相对人很难分辨学校的法律地位，从而难以确定其受到学校侵害的权利应寻求公法救济或私法救济。所以，从立法上明确学校作为教育公法人的法律地位与性质，区分学校行使公权力时的法律义务和法律权力是非常必要的，也是我国今后学校关系立法需要完善的地方。
在学校行使公权力的管理过程中，学校校规是一个重要问题。校规是学校进行学生管理的重要手段与依据，但学校是否有权制定比法律法规所要求的标准更加严格的校规?我们认为，如果学校制定的规则比法律规定的标准严格，实际上是作出了对学生“不利”的规定，增加了学生的义务，限制了学生的权利。根据特别权力关系与法律保留原则的关系，如果涉及到学生的基本权利或重大权益，学校制定比法律规定更严格的标准应当在法律规定的“度”的范围内，对其超出或提高的程度应有法律上的限制，法律对于学校的行为应设定一条基本界限，超出这条界线，学校的相关规定即为无效。学校行使公权力进行管理中的另外一个问题是对学生权利的限制问题。根据特别权力关系与基本人权的保障原则，学校在管理过程中对学生的权利特别是对宪法所保障的基本人权进行限制的时候，要遵循比例原则，学校对学生权利的限制必须是
维持正常的教学秩序“所必要的而且是限制程度最小的”。如在我国曾出现过这样的例子：某学校在所有的教学班、楼道、校门口都安装了监视器。每天都有一个校领导在观测室值班，可以把镜头切换到任何一个教室，对教师授课、学生听课、学生自习、考试等情况进行检查。学校这种做法是否侵犯了学生的基本权利?我们认为，从现代法治国家精神与人权保障要求出发，学校安装监视器的做法虽然在某些方面有利于教学秩序的维持，但安装监视器对维持教学秩序并不是必要的，即维持教学秩序与侵犯学生人身权之间明显没有达到法律上的均衡，不符合比例原则。所以，本例中学校的做法严重侵犯了学生的包括人格权、隐私权在内的人身权。
在学生权利的救济方面，由于我国传统理论不承认公立学校的行政主体地位，故一般将学校与学生之间的关系视为民事法律关系，不允许提起行政诉讼。《教育法》第42条规定，受教育者享有“对学校给予的处分不服向有关部门申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”的权利。可见，对学校行使公权力作出行政处分的行为是不能提起行政诉讼的，只有对学校或教师的民事侵权行为才可提起民事诉讼。另外，从权利保护的角度来看，我国《行政诉讼法》规定的受案范围一般仅限于公民的人身权与财产权，除非法律、法规有明确的规定，对其他的权利行政诉讼不予保护。受教育权就属于人身权、财产权以外的其他权利，而教育法律、法规对此类权利是否应受司法保护，没有立法上的明确规定。虽然近年来司法实践中有直接依据宪法来保护公民受教育权的例子，但是缺乏立法上的明确支持，学生的受教育权还是难以得到充分的保障。
相对于立法上对学生权益保护的滞后状况，司法实践中有一些大胆的突破。近年来，有些法院通过适用“法律、法规授权组织”的概念，受理了一些涉及到学校与学生关系的行政案件，开始通过行政诉讼对学校行使的公权力行为进行司法审查。“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”可谓是学生状告学校违法行使行政职权的典型案件。35此案件的受理及判决，在理论及司法界引起了相当的关注与影响，36为法院对学校与学生关系中学校的管
理行为开了司法审查的先河。由于该案在理论上的大胆突破，再加上在《最高人民法院公报》上刊登，其在行政诉讼领域所产生的影响，远远超过了诉讼结果本身。正如一位学者所说：“尽管我国司法制度尚未正式确立遵循先例制原则，但鉴于《最高人民法院公报》所拥有的相当权威性和对全国审判实践的指导作用，鉴于地方各级人民法院与最高人民法院之间存在的审级监督关系，预计该案将实际形成类似于先例的普遍影响力和约束力。”37可见，将学校管理关系纳入行政诉讼的受案范围，在我国的司法实践中已开了先例，只是还需要学理上和立法上的支持，才能不断深入和完善。
依据特别权力关系与司法最终原则的关系理论，学校对学生所作的管理行为中，可以起诉的事项主要有如下几类：对违反法律的规定，侵害或限制学生宪法上基本权利的行为;对足以改变学生身份的处分或决定(如录取、勒令退学、开除等);对学生权益影响重大的其他处分(如不予核发毕业证、学位证的行为严重影响了学生的权益，与学生的就业、发展息息相关)。为了实现维持学校正常的教学目的的功能，学生对学校的日常作息管理行为、一般纪律处分行为、涉及学生的品行考核、成绩评定、论文评定等高度人性化判断的行为一般不得提起诉讼。对学校(尤其是对大学)行为的司法审查中会涉及到与学术自由的关系问题，这是一个复杂的法律问题，就此，笔者赞同一个观点：“在现代法治国家里，法院是公民权利的救济者和公共权力的监督者，不能因为学位评定贴有‘学术’的标签就排除法院的审查。”38但是，为了保证学术自由，法院只能作有限审查，即仅仅作形式上的审查和程序上的审查，至于对学术水平是否达学位标准的审查，司法不应介入。
另外，为了保障正常教育秩序的顺利进行，学生在寻求司法救济的时候，应该首先穷尽校内申诉途径。而且，由于我国目前的申诉制度不是正式的法律救济制度，难以达到保障学生权益的目的，应该把学校关系中所发生的争议纳入国家统一的行政复议制度中去，建立完善的教育行政复议制度，充分利用行政内部的资源来保障学生的合法权益。“如果有健全的行政复议
救济制度，田永的问题就可能在行政诉讼之前得到解决。这不仅能减少各方当事人的讼累，更能保障行政管理秩序的持续和稳定。”39
2、我国封闭性公务法人利用关系现实制度分析—以监狱为例
长期以来，我国的学者一直把狱政管理行为作为司法行为来对待，认为监狱与服刑人之间的狱政管理关系是刑事法律关系，不是行政法律关系，主张监狱管理活动不属于行政行为，不应纳入行政诉讼受案范围。我们认为，这种观点是不正确的，不符合监狱自身的性质与狱政管理工作的特征，监狱与服刑人之间的关系完全符合行政法律关系的特征。首先，从监狱的性质来看，我国的监狱是由司法部统一主管、由各地的监狱管理部门具体管理的，而无论是司法部还是各地的监狱管理部门都是国家的行政机关;监狱的狱政管理人员即狱政警察属于国家公务员，而不是司法人员。其次，从狱政管理的工作特点来看，完全符合行政行为的特征。我们知道，行政区别于立法和司法的特点是具体性、主动性、创造性。而狱政管理是指“监狱对在监狱内服刑的罪犯执行刑罚的过程中所实施的各项行政管理活动，这些具体的行政管理活动主要包括对罪犯的监督管理、生活卫生管理以及对罪犯的考核奖惩等内容”40，这些内容完全符合行政的特点，所以，狱政管理行为属于典型的行政行为。
我国罪犯41的权利保护与限制分析。赋予罪犯权利主体地位已成为现代国际社会的共识，普遍体现在各国的监狱法律制度中。我国的监狱法对罪犯的权利有概括而明确的规定，《监狱法》第7条规定：“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。”同时，在《监狱法》各章节的有关条款中也有关于罪犯权利的具体规定，这些分散的规定补充了第7条的概括规定，使罪犯的权利有了全面而明确的法律依据，对维护罪犯的合法权益是非常必要的。但是，对于宪法保障的公民基本权利，我国的监狱法对其中的许多权利既没有规定加以保护，也没有规定予以限制。从“法
无禁止即为自由”的法治原则出发，这部分权利应该由罪犯享有。但在实际中监狱往往会因无明文的法律规定而使罪犯的权利得不到应有的保护。如我国监狱法对“罪犯不受歧视和不公正对待”没有明确的规定。而由于罪犯是丧失了人身自由的公民，他们的大部分活动都要通过监狱管理人员来进行，在这种情况下，罪犯对平等权的需求就显得愈发重要。国外的许多国家就禁止对罪犯的不公正或歧视待遇有明确的规定，联合国《囚犯待遇最低限度标准规则》也有类似的规定。42我国监狱法也应当明确规定罪犯权利的平等性，这将有利于防止执法人员以个人偏见影响公正执法，防止罪犯受到不公正的待遇。另外，根据特别权力关系与基本人权保障的关系，监狱可以依据法律的授权规定对罪犯的基本人权进行限制，但这种限制要尽可能在必要的最小范围内。在实践中，对“必要的最小范围”的掌握属于监狱的自由裁量权。如《监狱法》规定，“监狱发现有碍罪犯改造内容的信件，可以扣留”，具体到各罪犯通信自由权的行使是否“有碍罪犯改造”，一般应由监狱根据具体情形来裁量判断。当然，监狱的裁量也应受到制约，法院对裁量的合法性有权进行司法审查。
关于罪犯权利的救济，我国《监狱法》规定，罪犯对于监狱人民警察或其他国家工作人员的违法犯罪行为，可以向有关机关揭发、控诉。43这种对罪犯权利救济的方式既单一又不规范，不利于保障罪犯的合法权益。从国外的情况看，许多国家对罪犯的权利都有全方位、多层面的法律救济制度。如英国的视察委员会制、议会长官制，荷兰独立的监察委员会制，美国的诉冤程序等等，都是通过行政内部严格的法律程序对罪犯的权利给予救济;同时，还有许多国家如美国、加拿大、德国等对罪犯权利给予行政程序后的司法程序的救济，当犯人认为自己受到了不公平对待时，有权向法院提起诉讼。在德国，罪犯起诉监狱的案件在经过地区法院和高级法院裁决以后，如果罪犯“仍认为执行机关或法院的裁决侵害其受宪法保护的权利，可向联邦宪法法院提出宪法诉讼”。44联邦宪法法院1972年著名的刑罚执行判决便是针对服刑人所提出的宪法诉讼作出的，该判决在对罪犯权利保护中的作用及对整个特别权力关系制度的影响是有目