院和检察院的副职人员名单，应保留现有的等额制度。如被否决，可以另提他人。
（三）政党制度的完善
在现代社会，民主政治大都表现为政党政治：但反过来讲，政党政治则不见得一定就是民主政治，有时候甚至恰恰相反。这涉及到以下三个问题：
1、执政党与国家机关的关系。执政党掌握着国家权力，但它本身又不是国家机关。这样，如果不理清执政党执政的合法机制，就容易发生以党代国、以党代政、以党代法的问题。在这方面，由于我国人民民主专政的政权，是1949年在国民党“以党治国”模式的影响还未消尽的条件下建立的，同时又盲目借鉴了苏联的党政制度模式，因而，尽管几代社会主义的领导者进行了曲折的探索，但执政党与国家机关的关系还是一个有待继续讨论的话题。
为此，需要从理念上首先区分中国共产党的“领导地位”和其“执政地位”这两个概念的适用对象。依据宪法，中国共产党的领导地位主要体现在多党合作制度和统一战线之中，而不是对国家机关的直接领导；而中国共产党的执政地位，虽然宪法没有明确规定，但其在多党合作制中的领导地位已逻辑地表明了它的执政地位。
拥有执政地位，又不能直接领导，其解决的法理思路就是通过在国家机关中的党员来实现党的执政地位。换句话说，所谓执政党并非党的机关直接掌握国家权力，而是国家权力由其党的党员掌握着。基于此种理由，由于宪法已经规定了全国人大“最高国家权力机关”的地位，也规定了人民政府对同级人大负责和报告工作的义务，更规定了人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权和检察权的职责，因而为避免许多不能自圆其说的逻辑悖论，建议不宜再简单地提执政党对人大、政府和司法那种外在的直接领导了。作为替代方案，执政党可借鉴国外有些国家的议会党团形式，通过人大内部的党组织来实现党的主张。对于人民政府、人民法院、人民检察院，可以通过选举机制，确保其领导权由执政党的党员来担任。
2、执政党与其他政党的关系。政党，只要称之为政党，那就姓党而不姓国，那就优先代表支持它的那些社会群体的利益和愿望，而不可能不偏不倚的代表全民的利益和愿望。否则，政党本身也就归于消亡了。因此，要平衡不同社会群体之间的利益，防止执政党走向专权、走向极端、走向腐败，政党之间的监督就是必不可少的。从这个意义上讲，多党政治就是民主政治发展之需要。
根据宪法，我国实行的是多党合作制度。就是说，我国的政党制度也是一种多党制。所不同的是，它是一种多党合作制，不是多党竞争制。应当说，合作的理念对于政党政治的良性发展是有益的，它可以避免内耗，防止政党恶斗带来的危害。但也正是如此，我国的政党制度还存在着有待改进的问题和需要完善的空间。这表现在，更多地强调合作的一面，而回避竞争的一面；更多地看重参政党的建言与献策，而不是其对执政党的批评和监督；更多地强调执政党的领导地位，而忽视参政党自身的独立性；更多地注意政党结构的稳定性，而忽视政党本身也有一个因应社会需要而新陈代谢、自生自灭的过程。一句话，更多地体现统战的思维、而不是监督的理念。
为此，建议制定政党法，从法律上确认政党的地位、政党之间的关系、政党与国家的关系、政党的行为准则，执政、参政和监督的途径、方式等。其中，有两个问题尤其重要：一是各政
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党在法律地位上的独立性，既是政党存在的前提，也是政党之间监督的前提，更是政党之间竞争与合作的前提，需要切实加以保障；二是为保障宪法所确认的中国共产党在多党合作制度中的领导地位，可以通过立法确立中国共产党党员人数在各级中国人民政治协商会议中占多数比例；在此基础上，通过修宪规定所有党派提出的议案都应首先经过政协会议的讨论、并表决通过之后，再提交同级人民代表大会讨论。
3、政党内部的事务本不在法律讨论的范围之内，但由于中国共产党长期处在执政地位，权力腐败与滥用现象也就主要发生在党员干部身上。因而，抓好了作为执政党内的权力监督，我国权力监督问题也就会较好地得到解决。为此，应关注以下三个问题：
（1）尊重党员权利。尽管党员的权利和义务应当统一，但这种统一在不同的时代环境中则应当有不同的特征。战争时期，由于随时面临着牺牲，以誓约为特征、乃至以生命为担当的义务就是必要的；而在和平年代，这样一些要求在很大程度上就不仅是无的放矢、没有太大意义的，而且在有些方面还是有害的。换言之，随着历史环境的转变，随着执政地位的确立，普通党员在党内的地位就应当从义务本位向权利本位转变。这样，就可以增加党组织的活力，增加对社会的吸引力，也有利于对掌握实权的党内干部的监督。为此，建议修改党章和相关党内文件，删除战争年代对党员所提出的一些要求的痕迹，并赋予普通党员较多的发表见解、批评时弊、向党组织建言献策的权利。
（2）拓展党内民主。尊重党员权利，就要建立起以党员为本位的民主的党内权力的产生、运行和监督机制，即党内权力的民主授予、党内决策的民主参与、党员干部的民主监督。具体地说，一是要完善竞争选举和竞争上岗的制度，从根本上消除用人制度上的腐败现象；二是党的理论、路线、方针、政策、以及每次党代会的文件，在正式作出决策或决定之前应在党内先行公布，组织党员进行讨论；三是修改党内有关文件，删除对党员行使批评权的一些不当限制，赋予党员更为充分的、多种形式的、且有保障的监督途径。
（3）健全党内法治。
尊重党员权利、拓展党内民主，需要通过健全党内法治来保障。因此，党内法治的价值目标是，保护党员权利，给他们营造一个自由的政治上的精神环境；重点对象是，党的各级领导机关和各级领导干部，而不是普通党员。这就需要：规范党内的权力运行机制，防止其腐败和滥用。
1、建立党内权力的分立与制约机制。这有两个问题： A、关于党代表大会常任制问题。这，十七大报告关于“实行党的代表大会代表任期制”的新提法，已经为党代会常任制的试行提供了可能。无疑，实行党代会常任制，有利于发挥党代表的监督作用。但问题在于，在我国民主机制还不健全、执政党与国家之间的关系还没有完全理清之前，如果仓促实行党代会常任制，那党代会就很可能在实质上替代人代会，从而使每年一次的人代会变成党代会的橡皮图章。因此，要实行党代会常任制，就必须将其议题严格限定在党自身的事务上，放在党的路线、方针、政策等宏观问题上，不可以讨论每年由政府向人大提出的报告。B、关于党的纪律检查委员会的独立性问题。既然党内法治的重点对象是党的领导机关与领导干部，那纪检委必须独立于同级党委，才能有效履行其职责。故建议修改党章，规定由党的代表大会直接选举同级党的委员会和党的纪律检查委员会，并规定党委会和纪检委两套班子互不隶属、人员互不兼职、业务互不混同，并分别对党代表负责。
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2、确定党内文件制定与修改的章法与程序。党内法治，就是依党章、党规和党纪来治党。因而，确立制定和修改党章、党规、党纪和党内其他规范性文件的主体资格、基本原则和必要程序，就是十分重要的。为此，建议修改党章，将全国和各级党代会、党委会、常委会和纪检委制定和发布规范性文件的权力边界界定清楚，并就制定原则、程序、以及冲突解决机制作以规范。这样，就可以明确相应文件的效力阶位，有利于化解文件之间的冲突，并提高党内文件在党员心目中的严肃性，有利于增进贯彻执行的实际效力。
3、修订党纪处分的职权界限与程序规范。党组织不是国家权力机关，而是党员的精神家园，因而对党员的纪律处分应当以爱为前提。但同时，党员也是公民，党组织不应当成为其党员逃避违法或犯罪责任的庇护所。因此建议：A、取消以行政纪律监察为名，由纪检委责令涉嫌违纪的党员到“指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明”这种变相拘禁的强制措施；B、避免党政处分一体化，既不能用党内处分代替行政、甚至刑事处分，也不宜将党内处分往往作为影响其行政业绩考评和行政晋级的依据；C、在处分权限、规则与程序的设定方面，应着重防止上级领导指示处分、违反规则处分、以及违反程序处分这三种情况。
四、社会监督制度的塑造
（一）社会团体的培育
社会团体，作为其成员自愿组成、并以服务其成员为目的的社会组织，由于较高的组织化水平，在信息占有上的较大优势，在整合成员个体诉求上的较强能力，决定了其在代表本社团成员与政府进行平等协商、理性对话、寻找合作共赢局面方面，在争取参与政府决策、制约政府权力、监督政府行为方面，都处在较优的地位，拥有较强的实力，是社会监督中十分重要的一个方面。
根据我国现行社团制度的现实，从监督国家权力的角度来考虑，社会团体的培育，应首先从取消官办社会团体入手，使其民间化，以恢复社会团体作为自治性组织的本来面目。为此建议：一是取消部分社会团体不登记的特权；二是取消同一地区已有类似社会团体就不予登记的限制、打破已有社团的垄断地位；三是取消筹备申请程序、将其与正式登记程序合二为一，四是应区分合法社团、非法社团和违法社团之间的差别，对未登记虽非法但不违法的社团的限制，只能以其活动本身是否违法为限度。
在此基础上，建议，一是业务主管部门对申请登记的前置性审查应当有明确的规则；二是登记审查应着重关注申请社团其宗旨、章程、或者教义中是否存在违反法律、冲击社会伦理底线的内容；三是审查该社会团体的内部机构是否真正按照民主原则和程序建立起来；四是审查社会团体的会计帐目是否完整、公开、透明，重点是接受社会捐款的程序、其款项使用的途径和监督机制。
（二）公共舆论的监督
公共舆论监督，是指通过大众媒体——这种公共平台所形成、传播和表达的社会舆论监督。但需要注意的是，公共舆论监督的主体是社会大众、而不是媒体人。换言之，媒体人的职责是忠于事实真相，尽可能以典型、客观、公正、准确的方式报道事实、反映民意；对事件本身的是非曲直、对争议焦点的价值判断，则不应预设任何立场，尽可能地保持超脱的中性态度。
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为保障公共舆论监督的有效性，需要这样三点：一是要切实落实公民享有言论、出版自由的宪法权利，建立独立、多元的媒体理念，依法规范和培育非官方媒体的发展；二是在揭露腐败、监督权力滥用问题上，取消任何形式的事前审查，给媒体提供一个宽松、自由和开放的空间；三是记者的采访权是一项公益性的社会权利，对其人身权的侵犯不仅是对个人的侵害，也是对社会的侵害。因而，其侵害者，除承担民事侵权责任外，建议修改有关法律，情节较重者，按破坏新闻采访行为给予行政处罚；情节严重者，给予刑事处罚。
任何权力都可能被滥用，公共舆论监督也不例外。为此，一是需要通过立法明确保守国家秘密、商业秘密和个人隐私的责任与边界；二是媒体人对以极端、暴力、污秽等形式表现出来的非理性舆论情绪应担当疏导的社会责任，以维护媒体的伦理底线；三是应通过立法禁止有偿新闻，维护社会对媒体良知信赖，提高媒体人自身的职业伦理。
（三）几项具体的监督制度
这里讨论听证、官员财产申报和举报三项制度。
1、听证。听证的价值目标在于，通过听取公民对国家立法、公共决策或行政决定的意见，弄清相关事项所涉及的问题脉络，平衡相关社会群体或者个人之间的利益关系，以防止国家权力的滥用、误用和瞎用。所以，是一种防患于未然的事前监督制度。
要完善听证制度，建议：一是将国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中关于公共决策听证范围的精神、原则和一些具体要求提升到行政法规、行政规章和其他规范性文件的制定中来；二是扩大听证事项的范围，即除上位法规定应当听证、相关国家机关自愿组织听证的事项之外，凡某些社会群体认为该项决策涉及到他们的利益，有参与听证的强烈要求，也应当举行听证；三是通过相关社团选派、通过临时性组织联盟、通过网络民意汇集等方式，让真正有代表性的人参加听证；四是凡涉及到公共利益的听证事项，应利用电视、网络等形式将听证会整个过程向社会公开；五是决策作出之的理由告知制度也应完善。
2、举报制度。举报制度在揭露贪污、受贿等腐败问题上发挥着任何其他方式都难以替代的巨大作用。然而，举报人得不到应有的保护，累遭残酷打击、无情报复、乃至丧失生命的恶性案件却不断发生，使得抓紧制定和出台《举报法》，切实保护举报人的权益、特别是人身安全的任务，已经到了刻不容缓的地步。
为此建议：一是要将保护举报人作为举报法的首要价值，在受理实名举报同时，举报受理机关应当向社会提供既有利于查清案情、又可以彻底隐藏举报人身份的匿名举报方式；二是应把奖励举报人作为举报法的重要内容，制订详细的规则，按其给国家和社会挽回的损失大小，以高比例的奖金公开或秘密重奖举报人，允许他们通过举报获利、发财、乃至发大财；三是将划清错告、误告和诬告的界限作为举报法的关键环节，即不应以举报人与被举报人有过结、存在诬告企图作为标准，而应当以是否有证据确实证明举报人是在故意捏造或者歪曲事实为标准。
3、官员财产申报与公示制度。该制度的意义：一是通过申报给申报人以心理上的警觉，促使他们分清合法的正当收入、非法的灰色收入和违法的黑色收入之间的界限，以便洁身自好，
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约束自己的行为；二是通过申报为申报受理机关提供官员的财产信息，以便查证是否有灰色或黑色的财产来源；三是通过申报将官员的合法财产公之于众，让社会仰起头来，监督其所申报之财产与实际财产之间是否存在明显的差距，是否有故意隐瞒的地方，以便通过举报来检举和揭发。
根据我国现在的实际，财产申报与公示制度的健全应当注意这样几点：一是申报主体不应当根据官员的行政级别、而应当根据是否掌握足以谋取私利的实权来确定；二是申报范围应当是家庭所有成员的财产，包括独立生活的父母和子女的财产；三是申报的总原则是，所有财产都应申报，其中大额逐项申报，小额估价集合申报；四是公示环节应有两个区别：政务类公务员向社会公示，业务类公务员在本单位公示；共同生活在一起的家庭财产公示，独立生活的父母与子女的财产只申报而不公示——以维护其作为普通公民的隐私权。
来源: 共识网 | 责任编辑：向异
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