事实上，职责不清，政出多门，人浮于事，互相扯皮，官僚主义，效率低下，已经严重阻碍了社会生产力的发展，阻碍了经济体制改革的继续深化。正如邓小平同志所指出的：这无论在我们内部事务中，或在国际交往中都已达到令人无法容忍的地步。
我们的机构状况之成为“传奇”，问题的症结恐怕首先在于各级党委都设立了与政府职能相对应的机构。日常政务，行政一套班子，党委一拨人马，互相扯皮，谁也拍不了板，降低了工作效率，既打乱了政府工作秩序，也窒息了行政人员的责任心和积极性。
政府机构本身臃肿程度也很可观。我国政府部、委林立，这么多部门还是有很多事情没有人管，于是要设立许多临时性机构。办公室、领导小组名目繁多：以煤代油办、古籍整理办、海上安全办、贫困地区办、制止向企业摊派办、濒危物种进出口办、抗旱办、防汛办??举不胜举，层出不穷。盖了庙就要招僧，有的县仅仅一个“五四三”办就有二三十人。僧多无事，就找事打发时光，公文旅行，流水盖章便成了庄严的游戏。更有甚者，你放权，他收权，设关增卡，过手留油，搞得基层和企业苦不堪言。
有关部门提供的湖南某市的材料并不算极端。这个地级市定编40个局级单位，1 294人，实际上已膨胀到66个局，2425人。机构超编65％，人员超编近百分之九十!其中，科局两级干部就有1 413人，约占全体人员的三分之二，形成官多兵少的局面。在如此严重超编的情况下，一些部门还以种种名义从所属企事业单位借凋二百多人“帮助工作”。因此行政经费越来越紧张，每年要从当地企业加收二百多万元的管理费来维持开支。
政府机构臃肿的重要原因是政府直接管了许多本应由企业自己管的事情，产、供、销，人、财、物，样样都要管，政府部门不能不陷入批项目、分资金、分物资的繁杂事务之中。随着经济体制改革的深化，这样的机构状况已经变成了对政企分开的阻碍。而且，随着政企分开的实行，许多事情都不需要政府直接管了，这种臃肿也就更加显示出来。商业部原先管全国生漆生产的一位中年干部，熟知这方面产供销情况，可谓稀有人才。现在国家不再垄断生漆生产了，这个人就成为无经可念无事可做的闲僧。闲人并非是冗员，而是现行体制已经不适应变革了的经济状况。
此外，我国行政立法长期不健全，没有编制立法，预算约束机制，致使机构增加得不到应有的外在制约，膨胀也就在所难免了。 [案例思考]
我国政府机构臃肿的原因何在?为什么多次精简机构但每次都难以避免重新膨胀的结果?你对当前我国政府机构改革有何设想? [案例分析]
案例列举的事实，反映了政治体制改革前我国政府机构设置上存在的弊端，那就是机
构臃肿，人浮于事，效率不高。 为什么会出现这种情况呢?
从宏观上讲这是与高度集权的政治体制和高度集中的产品经济模式分不开的。在这样的体制下，必然党政不分、政企不分，党组织干预行政事务，政府直接管理企业的产、供、销，人、财、物，机构的重叠和庞大也就不可避免了。 从微观上讲这是违背了政府机构设置的原则的。行政学的基本原理告诉我们，政府机构的设置要遵循下述原则：目标原则，即按照一定的行政任务来设置机构；业务类同原则，即将同类事务交由一个单位完成；职责权相称原则，即负一定责任就赋予相应的权限；指挥统
一原则，即一个机构只对一个上级机构负责；合理的管理幅度和管理层次原则；协调平衡原则，即纵向层级之间，横向部门之间要保持平衡协调；管理回路原则，决策、执行、监督、反馈各环节之间要形成管理回路；弹性原则，即机构之间不能分工太细，要保持一定的伸缩性、应变性；精干效能原则，要合理地设置机构和人员，使之高效率地工作。违背这些原则，机构必然重叠臃肿。
对我国政府机构设置上的弊端，党和政府应该说是早有察觉，并多次下决心要克服它。中华人民共和国成立以来，小的调整不算，比较大规模的精简和改革就有3次，但每次机构改革的成果都难以持久，没过几年，政府机构和人员又再度膨胀起来，呈现出一种“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环往复。有人称之为机构改革的“怪圈”。为什么会出现这种状况呢? 首先，受到具有全局性的政治体制和经济体制的制约。高度集权的政治体制和高度集中的产品经济模式本身需要庞大的政府机构。
其次，没有抓住职能转变这一关键。政府不从微观管理、直接管理的羁绊下解脱出来，机构就精简不了。 再次，没有进行相应的干部人事制度的配套改革。当时的干部人事制度是国家对一切干部“统包、统配、统管”，干部能进不能出，能上不能下，干部待遇与职位挂钩。这样，政府工作人员就有扩张机构的内在动机。同时，精简下来的干部的出路也成了国家难以解决的问题。 当前，我国经济体制改革的深入和政治体制改革的开展，使政府机构设置上存在的弊端，更加明显地暴露出来，政府机构改革势在必行。同时，政治、经济体制改革也为政府机构的改革创造了必要的外部条件。总结历次政府机构改革的经验，我们认为当前正在进行的政府机构改革应该注意以下四点：
第一，抓住转变职能这个关键，把政府的职能从以微观管理为主，转变为以宏观管理为主；从以直接管理为主转变为以间接管理为主。适应这一转变，政府机构该撤销的撤销，该加强的加强。 第二，以经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构为改革的重点。把承担相同或相近业务的部门合并；把职能交叉重叠的机构撤销，组建新的综合管理部门；撤销综合部门内的对口专业机构，其职能由行业主管部门承担。
第三，完善行政组织法规，健全预算约束机制。把宪法和组织法中有关政府机构设置的原则规定具体化，制定机构设置法和编制法，用法规的强制力来控制机构的膨胀。同时，健全已开始试行的由编制部门控制工资基金的办法，用经济杠杆来约束机构人员的膨胀。 第四，相应进行干部人事制度的改革。在开展政府机构改革的同时，积极推进于部人事制度的改革，按照分类管理原则，把政府工作人员从干部队伍中分离出来，作为国家公务员，针对其特点，就其录用、任免、考核、晋升、待遇、奖惩以及退休等方面制定国家公务员法，依法进行管理。
果真做到这些，我国政府机构的改革必能跳出“怪圈”，走上健康发展的道路。案例所反映的我国政府机构设置上的弊端将得到克服，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的政府机构体系也就指日可待了。
4、红色的警告
-----大兴安岭特大森林火灾后的反思
[案例正文]
1987年5月，大兴安岭特大森林火灾燃烧了25个昼夜，焚烧了85万立方米存材，过火100万公顷土地，使我国宝贵的森林财富遭到了重大的损失。这场悲剧虽然肇衅于几个吸烟和违章作业的小伙子，但同时也暴露了我国森林行政管理体制的僵化、混乱和官僚主义的工作作风，大火向我们发出了红色的警告，也给我们留下了沉重的思考。
大兴安岭地区共有31万人口，是一个以木材和营林为主体的森林工业企业。它隶属于林业部，地方行政归黑龙江省领导，而版图又属内蒙古自治区，大兴安岭成了真正的“一仆三主”。每年的企业赢利除上缴黑龙江省地方财政几千万元外，还要上缴内蒙古几百万元的“土地使用费”，上缴林业部几百万元管理费。 1985年国务院规定，大兴安岭可以从企业赢利留成中提留近五千万元作为育林基金，就是这笔经费也要被七折八扣，最后用于森林保护的只剩9％，其中真正用到森林防火中的已经所剩无几了。
道路，是林区的神经和血脉，它既能作为防火隔离带，又能为快速扑灭山火提供交通条件。大兴安岭林业局关于修建道路的报告连年呈到林业部，林业部推到国家计委，国家计委又推回林业部；林业部的计划司推到森林保护司，森林保护司又推到计划司，人人都当“二传手”，谁也不肯掏腰包。解决袢子城(即生活用烧柴堆)问题，既是节约木材，减少浪费的一个渠道，又是解决防火隐患的重要措施。以煤代木是一个高明的办法，而且当地的古莲煤矿可提供大量的工业用煤，但也苦于没有道路。林业局领导下定决心挤出钱来修路，但林业部又以“无此文件”规定为名横加阻拦。同样，森林了望塔是森林的眼睛，由于经费不足，大兴安岭的了望塔仅是伊春林区的1/3，缺少了望，无法判断火灾的方位。“五七”大火中，由于方位判断的失误，400名森林武警指战员辗转奔波了4天，竟 然没有找到可扑的火头，真是“三个和尚没水喝!”
由于大兴安岭的管理体制缺陷所决定，防火工作也是先天不足。防火指挥部归属地方政府，森林武警属于武装森林警察部队，空降灭火队则属东北航空护林局。三家各有各的经济利益，很难形成一个协调的战斗整体。
漠河县是我国最北部的一个县，经济效益相当可观，县上花钱大手大脚，可是在防火投资上，他们却抠得令人瞠目。按理，这里应该建一座气象站，哪怕建一个气象哨也好。可是，他们舍不得花这笔钱，也没有人操这份心。条块分割的部门所有制，造成了这样一种怪异现象：平时不肯对森林保护多投资，而到发生火灾，却丢了大本钱。
因使用割灌机在林区造成了多次火灾。当年春天，大兴安岭林业局发出通知，防火戒严期间，禁止使用割灌机作业。部署是部署了，可没有检查、督促。通知到了地区防火指挥部一位副科长手里，8个林业局中，他只通知了5个，恰恰是那惨遭损失的北三局没有被通知到。
5月5日，漠河县防火办公室的电话记录上清楚地记载着地区气象台的大风预报和高温警报：5月7日大风达“火险级”，气温将升到23℃。此刻，较漠河境内出现的两处火情早一天，较大火吞没漠河县城早两天。如此重大的气象变化，居然没有触动县防火办主任那麻木不仁的神经。他没有向主管负责同志汇报，而把这个预警截留在他的办公室里。
让我们再来看看这个县的防火、消防工作。过去，漠河县驻扎着由七十多名干练的小伙子组成的武装森林警察，主要负责富克山的森林防护工作，当然也协助西林吉林业局扑灭过不少次山火。然而，这支被群众誉称为“森林卫土”的森警队伍竟因“碍手碍脚”而被“请”出境了。县领导拍着胸膛保证“撤了森警，
护林防火工作由我们统一管理，保证管好”。县里虽然成立了一支由30人组成的快速扑火队，可是，第一，没有一台风力灭火机，第二，没有进行过一天的专门训练。大火烧过后，人们才又怀念起森警来。
消防工作也是一样。去年春天，县糕点厂着了火，消防车拉着警笛来了，水枪手端起水枪摆起架势。谁想，消防车的水箱里没有一滴水。平时，消防车多用来接送客人，有时接送客人竟也拉起警笛。久而久之，人们习以为常，消防车再叫，也没有人当回事了，这就叫烽火戏诸侯啊! 由于某些干部玩忽职守，由于对特大森林火灾放松了戒备，在大兴安岭早已埋下了灾变的火种。
5月8日凌晨2时至4时许，从古莲火场烧起来的火焰在民宅中肆虐之时，县里还分层次召开县常委扩大会、副科级以上干部会，一开就是两个多小时。此刻，回头的火焰又从容地吞噬了一大批民宅。
类似的会议在另一个火区——塔河县盘古林业公司以同样的节奏召开着。这天夜晚，大火从三面包围着拥有全国最大贮木场的盘古林业公司，形势异常严峻。21点30分，被誉为“红孩儿敢死队”的大兴安岭森警空运一大队及时赶到。乡亲们欣喜：这下子盘古有救了。谁知，一下车，教导员张国华就被县领导叫去参加会议。23点45分，几位县领导仍围绕“从哪里打，怎么打，打不灭怎么办”等问题在争论。屋外，狂风大作，火光已经烧红了夜空，手持风力灭火机的上百名森警队员望着即将进镇的大火急得直跺脚。屋内张教导员被那种没完没了的会议激怒了说：“你们研究，我们打火去了!”他率兵冲向迎面烧来的大火，此刻，大火离弹药库只有几十米远了??
大火对官僚主义的办事效率是不留情面的! 当然，我们的大多数党员、干部以其坚强的党性和高度的组织纪律性在为抢救群众和国家财产而奋战，有的甚至献出了生命。然而，在同一时刻、同一地点，有的人在自觉不自觉地扮演着另一种角色。
5月7日，古莲火场起火，火借风势，轻而易举地向远方推进，而担任火场指挥的县委李副书记却撇下大家钻进小轿车，一溜烟地奔回县城。有人看到，这位年轻的干部赶在大火进城前，将自己的家人转移到安全地带。
灾后，漠河县城凄凄凉凉的废墟上，奇迹般矗立着一栋红砖瓦房，这里住着4产人家，其中东头是漠河县县长兼西林吉林业局长高家，西头是县公安局消防科科长秦家。据群众反映，这栋房是秦科长用消防车和推土机保下来的。当时推土机先是绕着秦家那边推了一圈，接着又去推倒紧靠高县长家的两栋好端端的房子，美其名曰，为高县长家打防火隔道。然后，这4台消防车和大推土机便呈“品”字形卫护在高、秦二宅的周围。
当大火推近到县城西侧山梁的时候，县委王书记强烈地意识到自己的职责，必须立即采取行动!她抄起电话，通过广播电视下令出击。当然，她也难以接受哪怕是失败的可能。这天，地区每隔一小时来一次电话询问火情，县里都未能如实的汇报。昨天，图强林业局已经集结了百余精壮的扑火队员准备前来支援，也被谢绝了。即使刚才，106名稚气未脱的中学生都被动员上山打防火隔离带的时候，她都未向图强求援，也没有向地区防火指挥部请调空运灭火队，她过于相信自己的力量了。
今天，大火虽然熄灭了，然而，灾难留给人们的教训却是难以磨灭的。 [案例思考]
从行政管理的角度来考察，大兴安岭特大森林火灾发生的原因是什么?接受
这场大火的教训，我们应该从哪些方面改进行政管理工作? [案例分析]
大兴安岭特大森林火灾作为一段震撼人心的史实，留在1987年中国的以及人类同大自然相互征服的史册上。它向我们发出了红色的警告，也给我们留下了沉重的思考。 总的来看，它暴露了我国行政管理体制的种种弊端，即行政机构设置的不合理和组织制度的不完善，具体表现在：
第一，条块分割，多头领导。行政组织建立的原则之一，就是指挥要统一。一个单位只能接受一个上级的指挥，不能多头领导。在实行双重领导体制的情况下，也要明确以谁为主。而大兴安岭是林业部直属的森工企业，地方行政却归属黑龙江省，而版图又属内蒙古自治区，这种“一仆三主”式条块分割、多头领导的管理体制，必然造成各级领导有利都管，无利都不管的局面，形成指挥紊乱，使下级无所适从。在防火工作中也是这样，防火指挥部归属地方政府，森警属于武装森林警察部队，空降灭火队则属东北航空护林局，这种三足鼎立式的组织结构，根本无法统一指挥、统一调动。
第二，信息不畅，监督不力。我们知道，行政管理的过程是一个从行政信息的输入到输出的过程，这个过程构成一个封闭的管理回路，它要求各个行政组织之间的信息沟通渠道要畅通，能经常互通情报，加深整体意识，达到协调行动的目的。然而，大兴安岭地区在信息沟通上障碍重重，防火戒严期间禁止使用割灌机的通知被部分截留，大风和高温的警报则全部被中断，因而也就丧失了防患于未然的机会。对信息传输中的这些障碍，以及漠河县领导没有落实“一定管好”护林防火工作的保证，这些反映了大兴安岭地区行政沟通和行政监督机制极不健全，对行政决策的执行完全听其自然，由此而出乱子也就难以避免了。
第三，官僚主义，效率低下。这场大火确实暴露了大兴安岭地区一部分领导机关和干部中纪律松懈、制度不严、忽视安全、玩忽职守以及官僚主义作风等现象非常严重。比如，他们不重视解决袢子城的问题，不事先修隔离带，不积极建森林了望塔，不理会气象台提供的科学情报等等。他们不善于适应情况的变化采用恰当的领导方式，在大火已危及国家和人民生命财产安全的紧急情况下，不是采取集中统一指挥的领导方式，立即行动，而仍然一如既往，层层开会商量，结果贻误了战机，未能把大火消失在萌芽之中。
第四，干部素质偏低，不能适应新时期的要求。革命化、年轻化、知识化和专业化是新时期干部队伍建设的根本方针，大火考验了大兴安岭地区的干部，证明多数干部是符合四化要求的。但也暴露了少数干部私心太重，离革命化要求相距甚远。李副书记置严重的救火任务不顾，而溜回去疏散家人；高县长、秦科长在大火来临的时候，不管群众死活，先保自己的房子，都说明了这个问题。此外，县委王书记盲目自信，隐瞒灾情，缺乏实事求是的科学态度，使火灾未能及时扑灭，也反映了干部的水平不能适应新时期的要求。
大兴安岭特大森林火灾给予我们的教训是深刻的，也是多方面的。从行政管理的角度考虑，我们应接受哪些教训，在哪些方面改进工作呢?
首先，应理顺领导体制。在行政组织结构中，要从纵向、横向两个方面进行科学的分析，建立合理的管理制度和管理层次，实现领导、指挥的统一。就大兴安岭林区的管理而言，为了避免政出多门，指挥不一，大兴安岭林区应明确以林业部为主要领导，建立一条明确的指挥路线；就防火系统来说，应建立一个“护林防火中心”式的非常设机构，隶属于大兴安岭林管局，使之成为一个统一组织、