蔬菜局为官办，吃行政“皇粮”，隶属于农牧局管理；而销售为蔬菜公司管，隶属于商业 局，蔬菜公司为企业，有它的经济利益，有些事情难以协调，市长也感到棘手。蔬菜局的成立，没有达到群众、市长的期望。
决策的失误，引起市长们新的思考。于是他们决定，由市政府办公室牵头，会同政策研究室、农办、财办、体改办、有关街道办事处组成联合调查组，从生产的村组、村民到销售环节的职工、市民，广泛进行调查、征求意见。此后，这个调查组写出了较有价值的调查报告，提出成立一个民办“蔬菜产销办公室”，归口财办，实行人财物、产供销一起协调管理。市长们又将此建设广泛地征求了农业、财贸、商业等部门专家的意见，进行了可行性论证、预测、评估。在此基础上，经市长办公会议决定，成立“蔬菜产销办公室”，由蔬菜生产专家、销售部门的领导、街道办事处、村组等领导组成，原蔬菜公司行政隶属不变，这样形成了与自己经济利益相联系的管理体系，给蔬菜的生产、销售注入了新的活力。经过几个月的实践，市民表示满意。特别是1988年5月份以来，蔬菜由暗补改为明补，也没有冲击市场。由此看来，解决菜篮子问题与合理设置机构是有一定联系的。 [案例思考]
为什么青州市要撤销“蔬菜局”，成立“产销办公室”?它说明机构设置与满足社会需要之间应是一种什么关系? [案例分析]
“菜篮子”问题是全国人民都关注的问题，也是所有城市的市长们都头痛的问题。如何解决这个问题呢?青州市政府为解决“菜篮子”问题，合理设置机构的做法，不失为一条重要的思路。
为什么“青州市蔬菜局”不能解决“菜篮子”问题，而“蔬菜产销办公室”能解决呢?原因就在于前者为官办的、吃“皇粮”的行政机构，而后者却是一个经济实体；前者不能协调各方面关系和处理好各方面的经济利益，而后者却正好解决了这个问题。可见，“莱蓝子”的问题不是一个单纯的生产问题，还有一个如何科学合理地设置管理机构，协调各方关系，处理好各方利益的问题。推而广之，恐怕社会生活中的许多问题都是或多或少地与机构设置的合理与否有关。
8、分分合合几时休
[案例分析]
1985年5月，临江自治州委、州政府提出意见：州政府所在地——玉溪市城区的医疗卫生机构的设置、布局不太合理，要进行必要的调整。州卫生局根据以上的意见，决定首先在州直几个医疗卫生单位进行调整，其方案是：1．州卫生学校与州护士学校合并；2．州传染病医院与州结核病防治所合并(这两个方案均未经过省里有关部门的批准和同意)。方案宣布后，这四个单位的领导对合并均无积极性，认为，根据历史的经验合并是有害无益的。 两个学校，由于当时共有在校师生一千多人，合并后一时不易妥善处理师生的食宿等问题，会严重影响教学质量，故暂缓行动。州传染病医院与州结核病防治所为了执行上级的决 定，花了一定的时间作了一系列的准备工作，于当年9月份两家合二为一，更名为临江自治州结核病防治医院。但合并后不到半年，内部的矛盾就出现了：1．在经费上受到了影响；自合并以后，省结核防治部门认为，合并后的州结核病防治机构已由原来的防疫性质变为了医疗性质，其防治费用的补助，应由地方财政按病床给予补贴；而地方财政认为，结核病防治应由省投资防治经费。由于省、州两家在经费问题上互相推诿，单位得不到应有的补助，
致使工作受到影响。2．工作性质上的矛盾。医院是医疗性质，而结核病防治是防疫性质的，所以在经费、人力、物力、工作任务上都不便安排，上级下达的工作任务，特别是下达的结核病防治方面指令性的任务很难落实，省结防部门对此意见很大，医院的医务人员意见也很大。
面对这种情况，医院的领导很为难，不合并吧，上级的决定又不能违反；合并吧，内部的矛盾重重，工作性质不同，在一个单位就很难以维持下去。鉴于这些情况，州卫生局对该院前段的工作进行了认真的总结，权衡利弊，认为合并后弊大于利，于是，就及时将情况向州委、州政府作了汇报，拿出了本局的意见，结果州委、州政府还是同意了州卫生局的意见，将合并的两个单位重新分开。分开后，各自的工作运转正常，事业上都有一定的发展。尽管这样，人们还是担心，像这样的分分合合几时能休? [案例思考]
临江自治州卫生局将州传染病医院与州结核病防治所合并为什么会失败?从中应该吸取什么教训? [案例分析]
在机构改革实践中，不少人误以为机构改革就是撤并机构，因此一进行机构改革就将机构合并，以达到机构数量减少的目的。殊不知，由于合并是盲目的，合并后的机构因不能适应社会需要而最终又分解，这样分分合合，循环往复，形成跳不出的“怪圈”。本案例中的临江自治州将州传染病医院和州结核病防治所合而复分的教训，比较典型地反映了这种情况。
机构改革要以职能转变为中心，按照行政组织设置的科学原则来进行才会有成效，成果也才能巩固。具体到临江自治州的情况，首先要注意行政组织设立的业务类同原则。即将同类业务或相近业务，交由一个单位去负责，不能由两个或多个单位共管。反过来说，不同业务不能强行由一个单位去完成，这样会造成单位职能太多，主次不明，业务混乱，影响工作效率。
临江自治州将传染病医院和结核病防治所合并的失败就是违背业务类同原则的恶果。两个单位一个是医疗性质的，一个是防疫性质的，业务性质不同类，必然导致经费来源和使用、人力物力的安排、工作任务的轻重缓急各不相同。在各方面差异如此之大的情况下硬要将两者合并，失败在所难免。
中华人民共和国成立以来，大规模的机构改革就进行了3次，每次都大幅度地削减机构和人员，方法就是合并机构。虽然每一次机构调整后机构和人员在数量上都大幅度下降，但成果都不能巩固。没过几年，机构和人员再次膨胀，原来合并的机构又再次分开，甚至还分出了更多的机构，致使我们的机构改革陷人了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。究其原因，就是由于没有找到机构发展的规律，简单地把机构改革理解成合并机构。跳出这个怪圈的途径也就在于抓住转变职能这个关键，遵循行政组织设置的原则，把机构改革纳入科学化轨道。这就是我们从“分分合合几时休”案例中应该吸取的教训。
9、浴室建成后为何迟迟不能开放?
[案例正文]
某政府机关为加强后勤服务工作，专门成立了一个行政事务科。出任科长的是一位30出头的年轻人。俗话说，新官上任三把火，这位年轻科长走马上任后，也未能免俗，他烧的第一把火是兴建机关浴室，解决本机关二百多号人洗澡难的问题。经过几个月的努力，浴室
总算如期建成了。浴室开放前夕，这位科长以行政事务科的名义贴出通告：机关浴室自X月X日起正式开放，男职工的洗澡时间为星期一、三、五，女职工为二、四、六，一律免费。通告在机关引起了不同反响，有的同志认为，洗澡时间安排不合理，机关的女职工只有二十多人，却占了一半时间；有的同志对免费洗澡提出非议，认为机关浴室就那么几个浴池，若免费敞开洗澡，亲戚朋友都带来，势必影响本机关职工洗澡，也会给锅炉工增加工作量，倒不如一个月发几张洗澡票，凭票洗澡。这些议论传到行政事务科长耳朵里，他感到大家的意见都有些道理，于是，他便综合了大家的意见，以行政事务科的名义写了一份请示报告，分别呈送主管机关行政工作的副秘书长和主管全面工作的秘书长，请求领导定夺。不料，两位领导的批示却不相同，一位批道：根据群众要求，男职工的洗澡时间要增加，可安排在星期一至星期五，以凭票洗澡为宜。另一位的批示为：女职工的洗澡时间适当压缩，可安排在星期五和星期六，因机关浴室属福利性质，一律免费。科长接到批示后，感到无所适从，只好将开放浴室的事搁了下来，以致久拖不决，机关职工意见很大。 [案例思考]
从行政组织原则的角度考察，机关浴室建成后迟迟不能开放原因何在?如果你是行政事务科长准备怎样解决这个问题? [案例分析]
浴室建成后，行政事务科长以组织名义发出通告，准备尽快对职工开放，这是对的。但是，当职工对通告中的安排提出非议时，这位科长完全可以在充分听取群众意见的基础上，在自己的职责范围内对时间安排作出合理调整，并决定是否用洗澡票，根本不必去请示上级领导。可是，这位科长偏偏把属于自己权限内的事推给领导，搞矛盾上交，不管这位科长出于什么考虑，都是一种不负责任的表现，也是一种失职的行为。从行政管理学的角度考察，这位科长的做法违背了“权责一致”的原则。
同时，当行政事务科来请示时，两位秘书长理应把这件事挡回去，让行政事务科长自主决定，而不应越俎代庖。这两位秘书长在请示报告上作出明确批示，实际上干了自己职责范围以外的事情，这是一种越权行为。从越权的类型看，大体上有以下三种：一是越上级之权；二是越平级之权；三是越下级之权。三种越权行为，都是与贯彻“责权一致”的原则相悖的。一般说来，第三种类型的越权行为比较常见，但不易被察觉。由于我们在管理体制上存在着高度集中的弊端，似乎形成了这样一种观念，上级包揽下级的事务，好像在情理上说得通，下级服从上级是理所当然的，上级对下级不存在越权问题，以致在日常工作中，下级往往把自己职责范围内的事向上级请示作为对上级的“尊重”，而上级处理本属下级职权范围的事情当作是对下级的“关怀和爱护”，这实质上是一大误解，事实上，如果我们的行政领导对下级的事情事必躬亲，事无巨细都大包大揽，不仅影响下级工作的积极性和主动性，形成下级对上级的依赖。而且使自己陷入繁杂的日常事务之中，削弱对全局的谋划、指挥和控制，造成不必要的失误。
10、机构设置与工作效率
[案例正文]
某市农林局是历经二分二合后而设置的一个政府职能部门。到了1986年，该市又将农林局，分解为， “市农林局”、“市农业科学技术研究推广中心”(简称“市农技中心”)、“市畜禽技术研究推广中心”(简称“市畜禽中心”)这三个单位。其中，“农技中心”与“农林局”为正县级，隶属市农委领导，“市畜禽中心”为副县级，隶属市农林局领导(实际是一
个人、财、物都独立的单位)。正是由于“市农委”、 “市农林局”，“市农技中心”这个三角关系的存在，从而使该市的农、林、牧工作逐渐步人到一个不能自拔的境地。 一是行文关系不通。因全省各地、市的“农技中心”，都是隶属农业(林业)局领导的事业单位，所以，省农牧厅历次下发的公文只对市农林局一家，而不管什么农委、农技中心，这就给开展正常的工作带来了许多的不便。1987年12月底，省农牧厅下发了一份“关于填报食用菌情况的通知”的文件，该文到市农林局之后，局长考虑到本局没有具体的人员去抓这项工作，同时，市农技中心设置有专门的食用菌科室，于是就在公文处理单上签到“请交市农委领导阅示”。但一直到1988年2月份，经市农委多次协调后，才勉强由农林局汇总上报省农牧厅。
二是业务工作不协调。在1988年的7月底，原市畜禽中心所辖的市奶牛场，接连几天就死掉奶牛15头，该场找到市农委汇报此事。市农委说，这关系到业务技术方面的问题，请与市畜禽中心联系，让他们负责处理。等到了畜禽中心，该中心说：我们隶属市农林局管，你们让农林局通知我们，我们再去。等到了农林局，农林局说：我局的农牧科是个空架子，总共才两个人，并且都是搞农业的；畜禽中心名义上归我们领导，实质上已是一个人、财、物全部独立的经济实体，级别又和我们差不多，我们怎么能安排得了他们呢?后来经过再三的要求，农林局才勉强找到畜禽中心，等说明原由后，市畜禽中心就说：奶牛场直属领导是市农委，你们真是多管闲事。为此，农林局的同志感到非常难堪。最后还是通过市农委、市农林局、市畜禽中心三家共同协商后，才达成了解决问题的协议。 [案例思考]
机构设置与工作效率是什么关系?某市将农林局一分为后为什么出现效率滑坡?机构设置怎样才算合理? [案例分析]
机构的多少与效率的高低到底是什么关系?是正比还是反比?这个问题似乎很难简单地予以回答。但机构设置的合理程度与工作效率的高低却有直接的关系。机构设置得合理，则工作效率高，反之则低，这恐怕是一条难以推翻的铁的规律。
从“机构设置与工作效率”这个案例来看，某市将历经二分二合后设置的市农林局一分为三，变成“市农林局”、“市农技中心”、“市畜禽中心”等三个机构，从表面上看，这种做法使管理职能分解得更细了，各部门的管理相应来说也更专了，因而其工作效率似乎也应更高一些。但结果适得其反，市农林局一分为三，并没有带来效率的增长，却带来了“行文关系不通”和“业务工作不协调”，致使“该市的农林牧工作逐渐步人一个不能自拔的境地”。为什么会出现这种局面呢?从根本上看，恐怕还是由于该市把农林局一分为三本身是不合理的。因为，原来该市管农、林、牧的只有一家，管理职能综合，其内部关系则相对单一，因而也好协调。而现在将其分为三家，且隶属关系不一，随着职能的分解，其内部关系变成了外部关系，因而协调起来也相应困难一些，效率也随之滑坡了。
那么，是否可以从这个案例得出结论说职能越综合，机构越少则效率越高呢?不行。假如我们把这个案例与“分分合合几时休”作一对照，我们会发现这两个案例所表现出来的结果是冲突的。这就告诉我们，效率的高低，不在于机构多少，而在于机构设置得合理与否。要想有较高的工作效率，必须有较合理的机构，而合理的机构设置必须遵循“功能决定构造”的原则。就“机构设置与工作效率”和“分分合合几时休”这两个案例来说，如果农、林、牧的功能是一样的，那么它们的管理机构就只能是一个构造；如果防治与医疗的功能是不一样的，那么他们的管理机构就不能是一个构造。
将上述观点推而广之，我们似乎不难发现，我国机构改革之所以不能跳出“分分合合”、“精简——膨胀”的怪圈，其根本原因是我们没有明确分析各类管理机构的功能，因而，也就难以设计与其相应的合理构造之所致。