中国农村土地流转制度创新的路径选择
3．1中国农地流转的动因 本文所称农地足指农村土地，即城市建成区及独立工矿企业用地以外的所有土地，包括全部农村集体所有土地，既有农业用地，也有非农业用地，既包括耕地，也包括林地、牧草地、水域，还包括未利用土地。 3．1．1农地流转的内涵
农地流转是土地流转的一种类型。土地流转的本质——产权主体的换位，即土地资产的产权交易。从理论上讲，土地资产产权中的各项权能都可以发生流转，但实际上收益权、处置权一般附属于所有权和使用权。因此，产权流转的核心是所有权与使用权的流转。在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为三种权利，其一是所有权；其二是承包权：其三是经营权(使用权)。因此，农地流转的涵义，就是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让经营权(使用权)。
土地使用权流转形式多样，但应该严格地界定为发生于农户与农户之间、或农户与企业、社区等经济组织之间，基于市场交换原则、通过土地使用权流转价格反映的特定经济行为。其主要形式有转让、转包、入股、互换等，以转包为主。转包是土地使用权自发流转的主要形式，转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行土地承包合同规定的权利义务。外出打工，从事非农经营又不放弃土地的农户一般采取这种方式。转让是指承包农户经社区同意将承包期内全部土地或部分土地让渡给第三方经营，由第三方履行土地承包合同的权利和义务。转让后原承包关系终止。互换即承包农户之间和社区之间为便于耕作一类的需要，相互交换地块，主要解决土地细碎化和经营分散问题。租赁则是指维持原承包农户双方约定的权利和义务关系，接包者只交纳租金给原承包农户或社区。国务院在国发(1995)7号文件中就提出：在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包土地依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签定书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。政策清晰地界定了土地使用权流转的内涵。 3．1．2农地流转的主要动因
引起农地流转的原因是多方面的，包括政治的、文化的、经济的、科技的等等。其中经济和科技因素是主要的，也是根本性的。经济的发展与科学技术的进步必然引致要素比价及产品价格的变化，微观主体为实现自身资源的最大化收益必须不断调整资源的投向和产权存量的配置结构。没有这种调整，社会资源的配置就会凝固，也就不可能实现效率最大化。
近年推动土地使用权流转的主要动因，来自于农业外部环境变化和农业内部的积极因素推动。首先，农产品供求关系发生重大变化，农业结构调整和非农产业发展，农业比较效益下降以及农业劳动力转移，为土地使用权流转在更大范围的推进提供了前提。在沿海发达地区，农户的主要收入主要来源于非农产业，土地对农民的生产和收入功能下降，使土地流转，尤其是入股、租赁、反租倒包这类流转形式很有市场。在中西部地区，土地经营效益下降，加上土地负担过重，土地对农民更多的是保障功能，农民要么弃耕撂荒，要么转包、转让、互换自己的承包地，也推动了土地使用权流转。其次，农业低迷土地撂荒以及潜在的获利空间和机会为工商企业、个体大户和外商提供了投资农业的机会，公司式的农业经营方兴未艾。 3．2中国农地流转的机理
土地流转包括土地产权的流转(所有权、使用权)以及土地功能的流转(土地用途的改变)，主要探讨同一用途土地的产权流转以及土地用途转换过程中的土地产权流转两个方面的问题。所谓农村土地产权流转，即是指土地产权主体(土地所有权主体和土地使用权主体)之间的土地流动嘲。从农村土地流转的形成机理来看，可以从农村社会经济发展的内在要求以及
农村与城市区域之间的相关关系变动所引起的外在原因两个方面来分析。 3．2．1农地流转的内在机理
l、农业产业结构调整及农业规模经营
自农村实施家庭联产承包责任制实施以束的一段时期内，我国主要实行追求农产品尤其是粮食数量增长或以解决温饱为中心目标的农业发展模式。m，这是短缺经济条件下首先追求的目标。但如今，随着农业生产技术的进步，农产品产量得到了很大的提高，农产品供给充裕，一些农产品则出现相对过剩。这时我国农业生产发展的目标已经逐步从数量农业开始转向质量农业。而且从国家粮食安全的内涵来看，除了包含原有的解决饥饿含义外，还包含着食品健康、保护生物多样性以及维护民族文化等新概念。因此，发展质量农业也符合国家粮食安全发展的客观要求。这也要求必须调整农业生产结构，以符合日益变化的农产品需求的要求。尤其是面临着加入、ⅣTO后的国际农产品市场，使得农业产业结构调整的要求更为迫切。同时，要提高农业生产的效率，还面I临着一个如何有效解决农地细碎化、提高农地经营规模的问题。要解决这些问题，如果依据通过行政手段实施土地调整，不仅会促使农民采取短期行为，并降低他们投资土地的积极性，从而使得长期农业生产率受到损害。而且，还会带来很高的谈判成本。所以，从实现农村土地资源持续利用和降低土地资源“重组”成本的角度来看，农村土地流转的产生有其必然性。 2、农业劳动力转移
随着我国工业化水平不断提高，尤其是农村非农产业的迅速发展，农业劳动力转移也十分迅速。自20世纪80年代中期以来，乡镇企业累计吸纳了l亿左右农业剩余劳动力，年均吸纳600万人。在农村土地资源得不到合理安排的情况下，农业劳动力的转移也在一定程度上带来了农村土地的撂荒与低效利用问题。然而，正如Cancr和Mesball(1993)他们所认为的那样，农村非农劳动力市场的产生使得农业人力资本要素处于边际生产状态的农户放弃土地㈣。在这些转移的农村劳动力中，部分农户已不能或不愿耕种土地，但由于农村社会保障问题根本得不到保证，他们为了将土地留作今后的生活来源的退路而又不愿放弃土地承包权，在缺乏有效的土地流转机制的条件下，只能是将土地低效利用或撂荒。而农村土地资源的低效利用及撂荒也在一定程度上带来了土地产权主体的利益损失(土地利用收益及集体或乡镇对这一行为的惩罚损失)，因此上，从经济学上来讲，这些土地产权主体仍然存在将土地转让以获得适当收益的内在愿望，土地流转市场机制的建立与完善则可以使得这一问题得以解决。 3．2．2农地流转的外在机理
1、农地非农化市场制度供求失衡导致的利益诱导机制
随着农村市场经济的发展，土地在传统经济体制下长期被忽视的商品价值重新得到了确认。不同的土地用途，单位土地面积的效益差异性大，一般商业用地价值高于工业用地，工业用地又高于农业收益。虽然非农用地收益大大高于农地收益，但是，集体土地产权进入非农用地市场受到了很大限制。所以，一方面，农村集体土地潜在的获利动机产生利益诱导，集体土地的所有者或使用者迫切需要对于农地非农化市场的有效制度安排；另一方面，国家或有关地区以法律的形式对于农村集体土地进入非农用地市场进行价格的限制。在利益的诱导下，这使 得农地非农化市场的规范化发展受到影响，从而一定程度上反而使得国家或政府对于迅速成长的农地非农化市场措手不及、无所适从，而这又妨碍着我国农村工业化、城市化的快速发展而带来的农地非农化市场的迅速发展。 2、生产要素价格作用机制
市场经济的发展也使得农村各生产要素市场得到了迅速发展。土地作为重要的农村经济要素必须与技术、劳动力、资金、信息等要素一样进行重组。因此，在农村土地资源的配簧上，市场作用将变得越来越重要。当的，中国的土地市场处于例始发展阶段，向与城市经并要素市场相比，农村经济要素市场发展相对滞后，农村土地市场的发育则更为缓慢。但是，可以
预期，随着中国农村城镇化战略的不断实施，以及农业产业结构的不断调整，农村土地市场发展将更加迅速。I围此，农村土地价格杠杆对于土地资源的市场化配置的引导功能也将日益增强，农村土地使用主体一农户也将根据价格信号进行土地资源的优化配置。在农业经济系统中，其他系统要素价格对于农地流转也有相关影响。 4．1中国农地流转的现状特征 随着国民经济的高速增长，非农产业的发展和农村富余劳动力的流动，加上农产品供求关系发生阶段性变化，以土地经营为收入主要来源的农民收入增长缓慢甚至下降，使土地经营对农民生产、生活的重要性有所下降。非农产业高收入产生的“拉力”，和土地经营低收入产生的“推力”使农地使用权流转速度有所加快。 分析目前农地流转现状，可以发现具有如下特点：
1、流转方式呈现多样化。其中采取市场手段的方式成为主要的流转方式，转包、转让、返租倒包等方式在各地普遍存在。但是农地流转的价格低，大量的调查表明，目前我国农地流转大多是低价转包，甚至是无偿或倒贴转包；农地流转的期限短，大多数农地流转期限最长也只有两年左右，有的没有固定的期限，随时有可能收回土地，短期流转加剧了农地利用的短期行为不利于农地资源的可持续利用：农地流转对象大多局限于村民小组内的亲属或朋友；农地流转的方式大多是通过私下协商达成口头办议，很少通过有关部门签订协议，这为以后可能出现的权益纠纷埋下了祸根。
2、土地流转规模在各个地区之间存在明显的差异性，发展不平衡。基本上来看，土地流转的规模和各地区经济发展程度成j下相关关系。相对来讲经济发达的地区，土地流转规模就大，而经济相对较弱的地区土地流转规模就小。与此相对照的，东部地区浙江、江苏和广东等地区土地流转规模较大。
3、农地流转发生率增长的同时出现了一些问题诸如：多数地方土地流转处于自发、分散、无序状态，也缺乏明确的政策和法律规定；以行政命令代替科学引导；把土地流转作为增加乡村收入的手段；对土地流转的重要性认识不足；不管是城镇周围还是偏远乡村，以发展为名，肆意侵犯农民土地使用权的例子比比皆是。 从以上特点可以看出，目前的农地流转还不是真正意义上的市场化配置，最多也只能算是市场化配置的雏形。因为在流转过程中缺乏有效的竞争，短期的、缺乏竞争的低价农地流转不能给新的使用者以内在的动力和外在的压力，难以达到通过流转实现农地从低效益利用到高效益利用的目的，反而加剧了农地的掠夺式经营或粗放经营。
4．3制约农地流转市场化的因素分析
近年来，随着农村市场经济体制的建立和完善，农民自发进行的土地使用权流转日趋活跃，但从总体上看，这一活动存在着流转规模小、配置效率低、运作方式不规范等缺点，农地流转市场化仍而临诸多障碍。 l、集体土地产权关系模糊不清
产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农地使用权市场化流转的前提和基础。当前我国集体土地产权关系模糊不清己严重影响农地流转市场化的进程：(11集体土地所有权主体多元化，按照现行的有关法规，农村集体土地既可以由村所有，也町以由村民小组所有，_l丕町以由乡镇所有。土地多元所有在实际中经常变成无主所有，造成土地所有权的虚霄；由于缺乏所有权对承包者的有效监督，农地粗放经营，乃至抛荒、撂荒现象时有发生造成农地资源配置效率低下。f21农地所有者与使用者之间“权、责、利”界定不清，家庭承包制下，集体土地所有权与使用权的分离不是真正建立在商品化、市场化基础上的平等关系而是所有权主体凌于使用权主体之上而形成的行政配给关系，由此造成作为承包经营主体的农户所拥有的权利不充分产权残缺程度高(缺乏转让权)，而且没有以合约的形式界定清楚，这就实质
上否定了农地使用权的独立性，排斥了农地使用者作为交易主体的存在。(3)农地使用者之间的产权关系模糊不清，我国现行的法律原则上允许农地使用权的流转，但对运作程序、管理体制等尚未作明确规定，在这种情况下，多数农户采取口头协议的方式来转让农地使用权，他们既没有确定转让的具体期限，又没有明确各自的责、权、利，结果造成了大量的农地流转纠纷。
2、农地流转机制不完善
当前农村土地尚未开展定级估价工作，缺乏科学合理的土地价格体系，农地流转价格的确定带有很大的主观随意性，土地流转缺乏中介机构和市场基础设施，市场信息无稳定的信息传递渠道，农村土地金融信用尚未得到发展，土地市场资金紧缺，农户之间私下转让土地使用权的交易行为，既没有任何权威性的法规可遵循，又缺乏相应的市场规则、监督机构保证规范运作，结果造成交易成本高、交易缺乏透明度和公正性，而且使交易大多数只能局限在本村、本小组的小范围内，无法在更大的范围内实现土地资源的合理流转和优化配置。 3、农业比较利益偏低
我国长期以来实行依靠农业发展工业的方针，强调农业要为实现国家工业化做出贡献，因而国民收入的分配格局总是向着不利于农业的方向倾斜，长期形成的工农产品价格“剪刀差不仅未能有效解决，反而有所扩大。加上土地零散、破碎、机械化耕作和其它生产技术无法普及推广，难以发挥规模效益，造成农业经营成本高居不下，这样，农民就很难获得社会平均利润，更谈不上超额利润，致使集体土地有偿流转无法顺利推行，无本之木。 4、农业剩余劳动力转移缓慢
土地使用权流转经营也就成为无源之水，农地流转市场化的前提是，不断提供新的就业机会，让一部分农民从土地上转移出来，从而减少农业人口，扩大农地经营规模。据有关资料显示，今明两年我国农村劳动力总数将达到5_2亿，农业内部劳动力的最大极限为1．7亿，城市工业吸收农村劳动力的最大容量为O．5亿，目前乡镇企业也吸纳了1亿多的剩余劳动力，然而仍有2亿多的农业剩余劳动力无法解决就业问题，其出路就在于进一步发展以乡镇企业为主体的非农产业，加快农村工业化和城镇化进程。由于我国地域辽阔，自然条件千差万别，社会经济发展很不平衡，各地乡镇企业的发展水平相差悬殊，乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的扩张能力也十分有限，而且，随着买方市场的到来和市场竞争的日趋激烈，乡镇企业经营环境有所恶化，兼业农民非农产业收入的不稳定性使他们难以彻底离开土地，真正走进城镇，他们仍然视土地为“避风港”“保命田”，一旦经济波动，非农收入下降，大量的兼业农民回流到农业部门广大农民没有找到稳定、安全的生存替代来源之前，他们决不可能轻易放弃土地的承包权，因而，农地市场化流转将难以实现。 5、农业风险防范机构尚不健全
我国集体农地流转市场化的一个重要目的，就是按照市场机制配置土地资源，促进土地的流转和集中。在市场条件下，农民进行农业生产经营面临着巨大的自然风险和市场风险。农田基础设施年久失修、自然灾害频繁发生，大大加重了农业生产过程的风险成本；市场机制作用下的农产品价格无规则波动又使农民难以进行有效的微观决策以适应市场供求变化，这种小生产与大市场的矛盾使得农民无论在产品竞争还是资源配置竞争中都处于不利地位，两种风险相互交织下，农民很难获得社会平均利润，有的甚至连成本也难以收回。因此，在没有完善的农业风险防范机制下，土地有偿流转就会面临巨大的经营风险而难以推行。 6、农村社会保障体系建设滞后
农地流转市场化的一个根本条件是实现部分农民与土地的有效分离。为此，一方面要积极创造非农就业机会，促进农业剩余劳动力的转移，另一方面要把目前农民以经营土地作为就业保障转向社会保障，这一方面的工作还只是开始。目前，在一些经济发达的地区由集体承担其成员的就业安置、病残和养老保险，对七地资源的合理配詈有明显的成效，然而多数地方
还没有这个条件，广大农民就把土地作为安身立命的基本生活资料，作为获取收入的主要来源。虽然有此农民己转移到第二、二产业，但由于失业的风险和不确定性，他们仍然把上地作为“活命田”、“保险田”，和农外就业的最后退路，因此宁肯种“粗放田”、“应敷用”，甚至不惜暂时抛荒，也不愿意转让和放弃土地。另据国务院农研中心对1．3万户农户所作的调查，即使对粮食收入仅占家庭收入20％以下的3366户的调查结果，愿意转让土地的也只占4．5％，可见，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力，农地流转的市场化进程将严重受阻嗍。 7、农村社会化服务体系不健全
完备的社会化服务体系是农业生产顺利进行的重要保证，也是农地流转市场化的配套条件。当前我国农村生产力整体水平较低，除个别地区集体经济相对发达，社会化服务体系比较完善以外。大多数地方仅有农业生产资料的供应服务，而其他产前、产中、产后服务则相对缺乏，在缺少资金、技术、排灌、机耕、农场品加工及销售等配套服务的条件下，农户不仅要依靠自己资金购置农业机械、畜力等生产工具，而且要单家独户地把自给有余的农产品运到市场上进行销售，这就极大地增加了农户经营的生产成本和农产品流转的交易成本，从而减少了农户土地经营的收入，而对农业比较利益偏低和不完善的社会化服务，绝大多数农民只限于对现有的土地进行粗放经营以满足自身生存需要。从而造成了土地使用权的需求增长乏力。可见，农业社会化服务体系不健全的条件下，农地流转和集中的进程必将十分缓慢。
6．1建立农地流转市场机制的原则
农地作为一种资源具有稀缺性和不可移动性，但它同时又足种资产，进入要素市场实现有序流动是必然的趋势，也是实现资产价值的基本前提。我国的农地流转制度应该说才刚刚开始施行，制度体系的建设和完善还需要一个相当长的时间过程，建立科学的农地流转市场机制，应该孥持正确的基本原则。摹本原则是指贯穿十整个集体土地使用权流转活动中的总的指导思想和根本准则，对整个流转过程具有指导意义，是集体土地使用权流转制度的出发点和根本依据。建立农村土地流转的市场机制，应该坚持如下基本原则： l、保护耕地的原则。“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国的一项基本国策。作为一个农地资源十分稀缺的国家，我们应始终将耕地保护放在经济发展的首位。农地市场化流转不能放松对耕地的保护。在农地流转中，不能借流转之名擅自改变土地农业用途，不能无故弃耕抛荒，破坏地力，要在保证耕地数量和质量动态平衡的前提下，实现土地资源的可持续利用。
2、经济、社会和生态效益相统一的原则。农地流转的目的在于优化农地资源配置格局，提高农地资源配置效率，获得最佳的经济、社会与生态效益，即实现“三大效益”的统一。这既是由农地利用的基本特性决定的，也是农地市场化流转的基本要求。因此，任何形式的农地流转，都必须立足于农地资源的优化配置，都必须有利于农地资源与其他生产要素的有机结合，既要追求经济效益的最大化，又要兼顾社会与生态效益。
3、市场机制与宏观调控相结合的原则。农地市场化流转要求市场机制成为农地资源配置的主导力量。但是，单纯依靠市场机制是不可能达到农地流转市场有效运行、农地资源优化配置的目标。这不仅是因为市场机制本身存在一定的缺陷，而且是因为农户家庭经营目标与农地流转市场运转目标常表现出明显的不一致性和矛盾性，况且市场机制的作用是以完全竞争为前提的，这在农地流转市场运行中往往是不具备的。因此，国家有必要运用各种手段对农地流转市场进行宏观调控，以弥补市场机制的缺陷。
4、公平、公开、公正原则。我国《民法通则》第四条规定，民事活动应当遵循公平原则，这是市场经济活动应该遵循的基本原则。农村土地流转属于市场行为，必须遵守市场规则，减少或不动用行政命令，遵循民事活动的原则。坚持公平、公开、公正的原则，必须在流转