中坚持当事人意思自治。这也是市场经济中的基本原则，在农地流转的市场机制下，应当坚持农地流转的契约自由，保障农民依照自己的意志转让土地使用权。，
5、产权登记原则。对不动产物权流转实行登记制度，是国家有效管理土地流转，进行农地宏观调控的主要手段。国务院1990年发布的《条例》及国家土地管理局1989年制定的《土地登记规则》都明确规定，土地、房屋等不动产的取得、变更或转让，末经登记均为无效。 6、市场定价原则。农地流转的价格应该引入市场竞争定价机制，政府对它不必干涉过多，只要不违反国家法律规定，不要过多的行政干预。要让价格机制在农地市场起重要作用，调节农地的合理和科学流转。
7、土地使用管制原则。土地使用管制是一国政府依法对土地占有、使用的管制，要是对土地占有、使用者使用土地的权利和义务及使用条件的管制，即包括占有、使用期间，交付使用土地的租金、税赋、劳务以及对土地使用的类别(如耕地或建设用地)、用途和使用方方法的限制。土地对农业发展至关重要，农业是社会经济可持续发展的基础，由于土地的稀有性和不可再生性，人口增加和土地的矛盾越来越突出。如果不对土地进行管制，督促土地资源的充分和合理使用，人类的发展将受到土地的限制。土地流转市场化以后，国家同样要对土地使用进行管制，使土地得到合理和充分的利用。当然，土地管制必须遵循市场规律，调动土地流转的积极性，不能阻碍土地的市场流转。 6．4实现农地流转市场机制的对策
l、推行新型土地股份合作制，为实现农地流转市场机制提供制度基础伫q新型土地股份合作制的运作办法是：首先，成立土地评价小组或请社会权威部门对集体土地进行评估作价，使实物的土地货币化；然后把土地作价额折成若干股份。其次，将土地股权按现有人口数量界定给个人(农户)，发给土地股权证使农民个人抉得货币化了的土地所有权和土地股份的转让权、继承权、抵押权及分红权等。第三、成立土地股份合作社，社内实行社员代表大会制度，按照“一人一票”的原则进行决策：成立董事会、监事会，其成员由民主选举产生；由土地股份合作社统一负责对土地所有权和使用权等产权进行运营与管理。对于土地使用权，不再按人人有份的原则进行承包而是采用相应的竞价承包、租赁、拍卖等运作方式，将其转让给农户或其他单位或个人。新型土地股份合作制，使农民获得了土地所产权与经营权，从而成为土地的真正主人与市场主体；从根本上抛弃了“地权的均等和福利原则”，使土地的商品属性得以体现，规模经营成为可能，土地资源配置效率得以提高；有利于促进农业劳动力的转移。因此，新型土地股份合作制是一种较合理的制度安排，可以在全国推行。但不可强制推行和“一刀切”，必须搞好宣传，正确引导，因地制宜，分类推进。对于发达地区来说，目前推行的条件己基本成熟，可以全而推开；对于一般地区来说，目前推行的条件还不十分成熟，可以先搞试点，再逐步推行；对于欠发达地区来说，可以先稳定一段时间，待农业和农村经济有了一定发展，再经试点以后全面推行。
2、建立起完善的农地市场体系，提高农地资源的配置效率我国应因地制宜地建立起包括农地所有权市场、使用权市场及金融市场等相互联系的市场组成的完整配套的市场体系，从而充分发挥市场机制的作用，促进农地的合理流转，提高农地资源的配置效率。
(1)农地所有权市场的建立与完善。一要适度放开农地所有权市场，建立农村集体与国家之间、集体与集体之间以及个人之间(即实行新型上地股份合作制的合作经济组织的社员之间及与其他个人之间的土地股权的交易)的多向流动关系。一要规范政府征地行为。包括进一步完善政府农地征用申请与审批制度；合理确定农地征用时的“转用价格”，(应考虑两点；农地本身的价值和由于供求关系的影响而形成的市场价格)；加强监督与管理，防止农地征用后闲置现象的发生。二要培育土地产权交易组织。可在县、乡建立土地产权交易所及其它土地交易的中介组织。(2)农地使用权市场的建立与完善。农地使用权市场应包括一级农地使用权市场和二级农地使用权市场。一级农地使用权市场是指农地所有者(集体)让渡土地使
用权而形成的市场。当前一级市场的主要任务就是尽快实现由“公平优先、兼顾效率”向“效率优先、兼顾公平”的转变。当然，这种转变不能一概而论，需要因地制宜。二级农地使用权市场是指农地使用权获得者将农地使用权再让渡给其他农地使用者所形成的市场。当前这一市场的主要任务就是要尽快建立起科学高效的农地使用权流转机制。一是运作方式要多种多样。二是进一步规范与完善交易行为，如交易者的交易行为应符合有关规定、要用而合同来明确与约束土地使用权的流转关系、提倡有偿转让等。三是有关部门要加强对农地使用权市场的运作方式、价格、期限、契约签订等方而的监督与管理，确保农地使用权市场的健康运行。(3)农地金融市场的建立与完善。农地金融市场是指土地产权所有者以其拥有的土地所有权或使用权作为抵押获取贷款的关系总和。目前我国农业发展面临的一大难题是资金十分短缺，因而应允许农民以土地所有权(股权)和土地使用权作抵押获取贷款。可借鉴国外成功的经验，组建全国性土地银行或成立土地抵押合作社，也可在中国农业银行内设置分支机构负责土地抵押贷款业务．
3、加快城镇化和农村社会保障体系建设，推动农地资源配置市场化的顺利实现目前我国城镇化水平很低，导致农村人口城市化进程缓慢，进而严重影响了农地的合理流转。因此，必须抓好城镇建设，加快农村人口城市化进程。为此，一要搞好城市规划与布局。二要特别注意加快小城镇建设。小城镇建设不能遍地开花，应重点放在县城和中心镇；规模在3万以下的乡镇应撤。三要降低农民入城门槛。应改革户籍管理制度，放开城镇户口限制；城镇对新移民实行优惠政策。我国农地资源配置市场化进程之所以十分缓慢，重要原因之一是没有建立健全与之相适应的农村社会保障体系。通过农村社会保障体系的建立与完善，可以逐步弱化与替代农地的社会保障功能，为农民解除农地转让的后顾之忧。因此，各地应从农村实际出发，采取有力措施，加快建设步伐，尽快建立起项目(内容)齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当的多层次的农村社会保障体系。．
4．健全相应的法律法规体系，加大政府的支持与保护力度在我国目前特定的社会政治经济环境条件下，要尽快实现农地资源配置市场化的目标，就必须得到法律的保障，特别是政府的有力支持与保护。一是政府及其领导人要迸一步提高加快农地资源配置市场化重要性的认识，积极推动与jE确引导农地资源配冒市场化的实现。二是政府、人大等有关部门要制定和完善农地制度、农地市场交易规则等方丽的法律法规，以规范各类行为主体，保护其合法 权益。
5、建立市场中介组织，完善农地流转的市场体系市场中介组织是农地流转双力的桥梁和纽带。没有市场中介，就会使农地流转的机会减少、成本增加、风险加大。强调集体经济组织不对农地流转进行非市场化行政干预，并不是说对农地流转放任自流，而是依托集体经济组织，建立类似土地托管服务中心的市场中介组织，为农户土地使用权流转提供服务．进城务工经商的农户不愿耕作土地的，中介组织应接受土地使用权，建立土地储备库，然后将农户转出的土地集中起来，统一对外招商，吸引社区及社区外的农户和企事业单位投资效益农业。农地流转市场化机制的形成有赖于较为完善的流转市场体系。要积极支持和引导各类主体创办农地流转中介机构、评估机构和土地银行等，借鉴国有土地的管理办法，建立农地流转有形市场体系。
第五章中国农村土地流转制度创新的路径选择 农村土地经营效益的提高以实现规模化、现代化经营为前提，要求土地使用权进行市场化流转，使土地要素与资本、技术有机结合，促进农业现代化进程。基于此，必须进行流转制度创新，探索新的路径。通过以上几章的分析，本文对于我国土地流转制度所取得的效益以及现行的流转模式有了较为深刻的认识，对于土地流转制度实施过程中存在的问题及各种制约因素也进行了具体的阐述，本章主要是针对前文提到的问题提出具体的政策建议，为土地流
转制度创新提供路径选择。
第一节培育农村土地流转市场主体
我国现行的市场经济体制还不完善，还存在很多弊端，就农村土地使用权流转市场而言，市场流转主体的自身缺陷加剧了农村土地流转市场的不完善程度，从而制约了农地使用权的制度变迁，也阻碍了土地的流转化进程的实施。 一、发展新的经营主体，扶植农村专业合作组织
在农村土地流转市场中，农民占据着主体地位，但是其在观念、素质、组织化等方面仍存在着很多问题。农民对农业产业结构，生产技术的掌握非常落后，生产经营效率较低。农户组织程度较低，农民法律意识普遍缺乏，维权意识淡薄，在市场中不能保护自己的权益，这也阻碍了农民通过土地流转扩大经营规模的步伐。所以我国应该积极建立各种农业专业化合作组织、流通组织，为农民提供服务和帮助，这对于农业科学技术的推广应用，农业生产信息化水平提高有显著作用。农民充分了解产业结构走向，掌握产品品质调整技术，生产效率提高，经济收益增加，进行土地流转扩大生产规模的渴望也会随之增加，土地流转的进程也会加快。此外农业专业化组织可以在政府制定相关农业政策时及时转达农民的意见，对农民经济利益的保护具有可操作性，提高了农民的生产积极性。另外，政府应该建立农业专业户帮扶制度，对一批专业户、重点户在政策、资金、技术上给予大力支持，积极扶植其发展壮大，为其他农户起到示范作用，促进农户专业化分工。对于条件成熟的农村经济合作组织应给与其法人地位并颁发土地所有权证书，这样也可以激励农户积极参与合作组织的建设，促进农村经济合作组织快速、健康的发展。
二、培育农村土地流转中介组织，完善农地流转价格评估制度
首先，应建立市场信息、咨询、预测和评估等中介组织。农民在进行土地流转过程中，获取市场信息难度较大、交易成本高，而且土地使用权流转的程序比较复杂，农民需要上述中介组织的帮助。建立农村土地使用权流转中介组织，一方面可以便于对土地流转市场的信息进行梳理，促进有效信息的流动，帮助农民对信息进行处理分析，妥善维护其权益，避免其因缺乏信息辨识能力而遭受损失。另一方面也可以积累经验，便于中介组织自身的壮大发展。 其次，各地区可以考虑建立土地流转服务站、管理中心等组织，利用现代化手段发布土地流转信息。现在土地流转并不发达，对于中介组织的需求较大，国家可以在政策上给与倾斜和扶持，并且明文规定中介组织的职能与职责，对其运行进行规范性监督。
第三，还要建立健全我国土地流转价格评估制度，确立农村土地估价指标体系，建立土地流转价格评估资格认证制度，对评估机构进行资质认定，明确评估标准、程序及操作收费标准，便于政府对土地流转市场的监督管理。圆可以建立土地评估事务所，对土地的使用权进行评估并赋予其一定价值，为土地交易提供合理的数量参考。
此外，还应着力培育提供金融服务的土地信托、银行等中介机构，将土地使用权作为信用资产，由信托公司选择经营能力较强的生产者进行经营，实现土地使用权资产的保值增值。 三、加强人力资本投资，提高农业劳动者综合技能 首先，要加强农村基础教育，农村教育资金相对紧张，国家应集中财力，加大财政投入力度，重点扩大对农村的基础教育投资，着力改变农村人口受教育程度偏低的现状，提高农村人口的总体文化素质和人力资本水平。其次，充分利用劳动、教育部门的资源开展多元化职业技能培训，改变农村职业教育萎缩的现状，提高农民的就业竞争力、增强外出民工的技能素质，拓宽他们的就业范围面，为他们从事非农就业提供有利条件，实现农村劳动力的良好转移。同时对农民进行农业知识培训，拓宽农户种植思路，提高农民生产经营技术，推动农户经营向规模化方向发展。农村劳动力实现有效转移、农户经营良好有助于增加土地流转的有效需求，提高土地流转率，并且土地会向高效率方向流动，土地产出率自然提高。
第二节重新界定农村土地产权
一、进一步明晰土地产权，赋予农民稳定承包权
十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出： “赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持长久不变，\《决定》明确指出了赋予农民稳定承包权的重要性，大大提高了农民不稳定性。 农村不断深化土地制度改革以期促进流转进程，但是如果没有科学的土地产权界定，土地就很难合理流动，也无法有效运转。虽然农民有了稳定的土地承包经营权，但是为了实现土地流转顺畅，还必须进一步明确土地产权权能。除了土地终极所有权归国家所有外，应把土地承包经营权的其他权利(占有权、使用权、收益权、处分权)最大限度地赋予农民，明晰承包经营权的内容，让农民充分了解自己在土地上的权利与义务，从根本上解决农民在土地上的权益问题，使农民可以积极明确的保护自己的利益，这也能充分体现产权明晰的激励作用。 二、细化产权结构，完善土地使用权权能
新的《承包法》中关于土地承包经营权流转的若干方面都在法律上给予了比较充分的界定，但是土地经营权流转毕竟涉及到农村经济的方方面面，不是一部法律能包含的完整的，鉴于此还需逐步完善相应的权能，特别是土地使用权权能。充分完善土地使用权权能，使其与占有、处分、收益权能共同作用，使农民可以有较大的空间处理所承包的土地，例如可以通过处分权实施土地抵押等，农户通过了解掌握细化的产权结构，逐渐灵活运用各项权利，自然就会促进土地资源的合理配置与转移。此外，通过细化权利结构，使逐项权利义务明朗化，进而可以指定关于产权方面的有效法规政策，对于土地流转纠纷仲裁的准确度也会有所改进。，
三、加强土地权属的规范管理，增强土地管理部门服务能力 农地权属不清给农村土地产权制度的建设添加了很大的障碍，要解决权属不清的问题不仅仅要明晰产权，还应加强土地权属的规范化管理。首先，对于土地权属的确定在立法方面应该有完整统一、协调一致的规定。其次，在地籍管理中，各级政府应切实查清土地权属，核实准确后有指定部门登记入册，强化土地地籍管理制度。
同时，土地管理部门应加强宣传教育，组织公民学习《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规。使群众明白什么行为是国家法律和政策允许、保护的，把群众的思想引导到法制轨道上来，全面提高广大群众的法律素质和大局意识。①对于管理部门的工作人员也要采取严格的法规政策培训，可以随时为农民解决相关法规政策问题。 第三节加强对农村土地流转的宏观调控 一、建立健全农村土地流转相关政策法规，促进农地流转我国土地流转虽然尚处于初级阶段，但是随着流转进程的不断加快，对相应的流转政策和规章制度的需求就尤为强烈，同时也需要完善的政策法规对土地流转进行健康的引导。
健全农村土地使用权流转的法律法规。农业部于2004年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》，对土地流转的具体操作程序、流转方式、流转对象、合同的签订、违约责任认定、流转的管理、纠纷和矛盾的调处以及政府在农地流转中的职责、作用做出了明确的规定，为农村土地使用权的规范流转提供了具体的政策性指导①。但是各级政府组织对政策执行不力却缺乏相应的问责制度，这对于坚决落实政策规定留下了很大的空白，易于造成政府职能和作用的弱化以及投机行为的产生，因此针对履行职责力度问题应建立问责制度，及时有效对各级部门进行约束与监管。此外，政府还应该从保障农民土地使用权和土地流转主体地位 的角度出发，制定相应的法律，从而使农民能够自主流转其所承包的土地，并确保农地转让收益，即农民让渡其承包土地使用权的价值补偿和增值收益。 二、充分发挥地方政府职能，加强对土地流转的宏观监管与服务
中国地区差异性较大，各地经济发展不同步，农地状况各不相同，中央很难制定一套通用的
可行性农地制度，所以各地方政府可以因地制宜，根据自己地区的实际情况制定可操作性流转机制，充分发挥地方政府职能。各地方政府在土地流转过程中应正确处理其与市场的关系，谨防政府通过行政性经营部署过多干预土地流转，造成经营效率低下，或者强制执行某些政策(例如收回土地等)打击农民积极性。在促进土地流转过程中，政府需要且仅需要充当服务者与监督者的角色，应防止政府用行政力量来推动土地流转，同时避免政府通过财政补贴扭曲价格信号从而激励土地流转。此外，政府作为主体应积极开展农地整理，着力改善农业生产条件和生态环境，通过规范管理保护农民利益不受损失。 第四节农村土地流转制度创新的其它配套措施 一、建立农村社会保障体系，加快户籍制度改革 土地对于农民而言意味着就业、生存和社会保障等多重功能。在农村社保制度还没有建立的时候，土地是农民养老和治病的最后保障。土地使用权流转不力的主要原因就是因为现行制度没有给农民创造一个良好的社会保障体系，无法减轻他们对土地的依赖，因此注重农村社会保障体系的建立与完善势在必行。
(一)应进一步健全农村卫生保障体系，完善农村医疗制度
农村医疗保障制度可以采取合作医疗、医疗保险、医疗补贴及大病统筹等方式，大力推行乡(镇)、村一体化管理，加强农村卫生基础设施建设，合理配置卫生资源，提高了社区卫生服务中心的档次，对于落后地区，政府财政可以适当倾斜。另外还应加强农村对于医药知识和技能的认识，通过知识培训，提高农村医生的职业道德水平和医疗业务水平。同时，政府应充分发挥资金筹集与监督管理的职能，对于募集资金的运用情况进行严格统计。① (二)完善社会保障的法律体系，培养社会保障专业人才 从我国目前的单项法规和地方性法规来看，我国社会保障的法制建设还不完善，应积极抓好养老保险法、扶贫与救济保险法、医疗法、工伤保险法等的建设，各地方政府根据实际情况制定切实可行的保障办法，加快农村社会保障的法制建设，保障工作才能依法有序的健康开展。此外，要做好农村社会保障的更想工作还需要高素质的专业队伍。应对现有从业人员进行技能培训、增加他们的服务技能，同时积极主动引进保险、财会、经济管理方面的专业型人才，打造一支专业化服务队伍。o
(--)贯彻农村养老保险制度，切实执行农村养老保险新政策 农村养老保险是解决农村人口养老问题的有效途径，有利于农村人口的合理流动，可以加快农村城市化进程。养老保险可以采取家庭养老、个人投保和特殊职业养老保险等形式，国家与政府可以给予相应的配套资金来建立养老保险基金，2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》提出：“新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。养老金待遇上，实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金”①各级政府应坚决执行新型养老保险政策，对于执行中出现的问题要积极上报、反馈和妥善处理。 (四)加快推进户籍改革制度
“要通过分期分批解决已进城的农民工的相关问题为切入点，逐步缩小农民工及其家人在教育、医疗卫生、住房、社会保障方面与城镇居民的差距’’⑦，通过认真贯彻“党中央、国务院(2000)11号文件关于改革小城镇户籍制的有关规定\，破除城乡户籍壁垒，改善城市社会福利制度，将在城市从事非农就业的人员也纳入社会保障体系之内，释放他们对土地的依赖性，，为农村剩余劳动力转移、土地使用权快速流转和农业规模化经营提供良好的拉力。 二、健全现代农村金融制度，创新信贷产品
为更好的解决农村土地流转过程中投资来源以及土地转入和经营规模扩大所需要的资金问题，建立现代农村金融制度，加大金融力度支持是十分必要的。当前农村信用社的小额信贷和联保贷款对于土地流转所需要的资金而言，份额比重很小。
所以，必须开通广泛的渠道，扩大资金来源，政府和央行可以加大支农再贷款支持力度，各银行储蓄所可以将土地使用权作为抵押提供贷款以帮助其扩大经营规模，并且可以积极开展小额农贷以及扶贫贴息贷款工作，而国家可以通过财政贴息的形式为农民提供低息或者无息贷款，在信贷问题上给与农民便利与优惠。同时，从事非农产业的农民创办企业或者开办工厂时，国家也应该给予低息或者免息贷款政策扶持，“对专业户、致富能手、特色农业等优质客户，银行可以建立经济档案，加大贷款授信额度，并根据农业生产周期和投资收益周转期科学合理确定贷款期限，对专业合作经济组织成员和不同经营项目实行优惠利率和差别利率政策\。①另外，政府部门可以正确引导民间借贷，通过调整农村金融政策允许在农村开办私人银行、合作银行和其他金融机构，建立私人资本开放市场。④当然，开展信贷新产品有利于支持农户扩大经营规模和增加土地投资，但是政府部门对于金融支农的法制建设也应加大力度。政府和银行间应联合起来积极探索金融监管方式，在审核农民信贷资格和土地使用权抵押贷款过程中应严格按照规定规范审批，从而确保信贷资金安全稳健运营，防控信贷资金风险，提高良性贷款率。
三、建立新型农业社会化服务体系，完善政府的农业经济政策
目前我国农村整体生产力水平低下，大多数地区社会化服务体系较为落后。农民在资金、技术、农田建设以及病虫害防治方面缺乏必要的支持，产销受限，所以无力承担大规模经营的风险。然而，健全社会化服务体系则可以增强土地使用权需求，克服土地流转受阻的问题。可以通过对现有服务组织进行发展培育，使之成为社会化服务的主导组织。通过大力发展农村合作组织，以政府技术部门为依托，形成多渠道、多层次的农业服务体系，对农村专业合作组织可以加大科研支持力度，由于它紧密联系农业生产实际，对于农民的所需所求较为了解，更容易得到农民认可并且可以提供更加综合性、专业性、系统性的服务，发展空间 很大。实施土地流转制度的主要目标是实现规模化经营和资源优化配置，实现农业现代化，然而在农业现代化的进程中，农民通过政府制定的一系列农业经济政策改善生产水平，提高农业收益之后，也会有效调动农民进行生产经营的积极性，激励农民进行土地使用权流转。政府可以采取强化农技推广工作，将农业科技送到农民手中；可以通过对农业科研加大投入，带动农业科技创新，形成知识密集型农业群。政府对农户可以采取引导机制，在指导生产过程中鼓励实施农业生产组织化政策，引导农户加强农业生产经营中的协作与联合，进而改变农户分散经营的状态，使土地向集中高效利用方向迈进。