转化？这都是我们需要进行探讨的问题。曾经有人提出是否应当把统一领导的领导权交给政法委，这个当然都可以进行进一步的探讨，但提出这样一个问题，它本身是存在的，政府应急，政府作为突发事件应对的当然主体，其统一领导地位其实是不稳固的。
第二，综合协调。综合协调一般的情况下会成立一个领导小组或一个应对小组，那这个应对小组往往是由专职的副市长或相关的秘书长、副秘书长来兼任小组的组长，但综合协调真正的执行机关又是领导小组的一个办公室，这个办公室往往又放在相关的一些职能部门，所以，我们可以看整个体系，虽然有专职副市长或副秘书长的一个领头、牵头，但真正地协调起来，这样一个办公室，即应对小组常设办公机构，其实它的职级是不高的，那在协调过程中间无疑会处于一个非常工作不易展开的一个境地，这样也对综合协调的效果产生了一种小小的折扣，这是综合协调。
第三，分类管理。按照现在突发事件的一个分类分级的标准，突发事件可以分为四类：第一，自然灾害；第二，事故灾难；第三，公共卫生事件；第四，社会安全事件。分为这四类，但实际过程中间，实际的危机应对的时候，是不是所有的危机事件都可以比较明晰且明确地放在这四类中间去？并不必然如此。有很多事情是一个复合的危机事件，它是由一些自然灾害所引起的，但最终引发了社会安全事件，这种事情很多，如余姚的大水。所以，所有的突发事件在危机应对中间，我们所面临的一些非常规的突发事件，它们并不必然地划分到这四个象限中间去，而且我们也
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不需要它们划分到这四个类别中间去，因为划分到这四个类别中间去，又会走回到2003年之前部门应急状态，但我们现实的情况是我们现在已经面临了一个综合的应急管理体系，应急管理是多部门协调合作的过程，而这个过程是一个不可逆的趋势，从这个角度来讲，分类分级管理也失去了其意义。
最后，属地管理。属地管理比较简单，这个事情发生在哪儿，由哪个部门来负总责，如“7〃23甬温动车事故”，当时的主要负责人当然是浙江省的同志，那铁道部的同志是副总指挥，从属地管理的角度来说，这肯定是正确的，但有时候也可以想一想，对于在铁路上发生的事情，如果有比这更专业的一种情况发生，是不是我们一定要遵守采取属地文化的这样一种方式？是不是铁路部门会比当地更有资源或处理这个事情更有经验和专业？这都是私下里可以探讨的事情。从这个角度而言，应急管理体制也有一些不可回避的毛病。
二、危机的基本模式
回到应急管理的基本流程和方法，我们之所以要讲应急管理体制和应急预案，也就在于应急管理的一些流程和方法，其实与预案和体制密切相关，是它们决定了流程和方法的基本情况。如果我们来把危机进行一个区分的话，有两个维度的区分：第一个维度，从情境上进行区分，我们基本可以达成一个共识，从情境上，我们可以把危机区分为一种常规的突发事件和非常规的一种突发事件。那危机还可以另外一个角度来划分，从压力源而言，
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它来自于两个方面，一个是事实危机，还有一个是价值危机。事实危机是这个事情到底发生了什么，它造成的损失有多大，它的经济损失、人员伤亡情况到底如何？这是事实危机。价值危机是人们在这个事情过程中间，在危机的爆发过程中所产生的道德、情感、价值观念及意识形态的整体的偏离所造成的危机，它对事件的认识发生了一个偏离之后所产生的一个给政府应对所带来的困难，这是一种价值性的危机。
如果是从情境上来讲，我们可以做这样一个区分。A状态、B状态和C状态，即正常状态、连续状态、突发状态。正常状态是我们平常生活工作中间的一种情况，事件风险很低，高度的可预见性，如开车，特别是坐地铁，从这里坐到西直门，我们知道大概多少站、多少分钟以内可以到，有高度的可预见性，风险也很低，这是我们平时的状态。但什么是危机？危机又有两种情况，第一种是连续状态，还有一种是突发状态。但这两种状态之下又有一些共同的特点：第一，突发。这个事情不是计划范围内的一个事。第二，风险高。很可能会造成一个大的人员和经济上的损失，这个风险主要是指这方面。第三，紧急，时间很紧，时间维度是我们在危机处理中间所特别要关注的一个维度，因为任何一个危机，如果给你足够的时间进行应对的话，你也足够的时间去思考、决策、执行、调配资源以及现场的布置，如果有足够的时间，任何的危机都能够将它们解决在一个比较令人满意的范围之内，都往往事与愿违。很多时候，事情的爆发非常突然，它们造
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成的损失非常大，那要求的处置也要非常地及时，没有给你一个过多的思考的时间，如油罐车爆炸或日本的福岛核电站爆炸，这种事情爆发了以后，没有给你过多的时间去调集资源、重新思考和决策，它要你必须马上的一个拍板，考验的是你在危机状态下的应对能力，这是对政府最大的考验，其实是在时间上。
还有是一定程度上的可预测性。一定程度上的可预测性，不是说任何的危机都不可预测，这里有几种情况。第一，举一个例子，对消防部门而言，如果是在教学楼、加油站、化工厂或荒郊野岭发生了火灾，这种情况之下对消防部门而言，它当然会采取不同的措施，这是肯定的。因为对于不同的范围之内所发生的火灾，消防部门其实之前是有所预计的，所以它可以针对性地采取相应的措施来避免火灾进一步的扩展，减少火灾所带来的伤亡和造成的经济损失，这是消防部门的一种可预测性。那突然一下地发生火灾，这当然是危机，但由于消防部门之前预案制订的一种合理性，包括它经常地演练，所以消防部门对于危机的爆发是具有预见性的，这也使得消防部门在危机的处置中间一定程度上占据了主动性。
我们来看这样一个表格更为明晰，这个表格的纵轴是危机的严重程度，横轴是时间，从时间上考虑危机的一种应对情况，这是最好地来区分危机状态的一种办法。从日常的时间来看，随着时间的推移，严重程度不增加，风险很低或预见性很强，这是日常的情况。但随着时间的推移，由于有这样一个严重程度的纵坐
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标，我们又可以把危机区分为两种。一种是常规的一种突发事件，还有一种是非常规的突发事件，这两种事件如何进行区分？也是从时间上进行区分。我们来看绿色的曲线（常规的突发事件），到了一个时间点之后，由于我们对于危机有一定程度的预见性，所以这个危机的事态没有进一步地发展，严重的程度没有进一步地上升，这个表格可以看出来。再看棕色的曲线，随着时间的推移，虽然到了这个时间点，但由于危机的突发性，原来没有积累一定的情境，我们对于这个危机没有认知，这个时候，即便给我们时间，我们对这个危机的处理也不是很好的一种状态。
三、危机应对的流程和方式 （一）情境的积累
所以，从刚刚我们讲到的“一案三制”的预案是前提，体制是基础，再到危机应对的基本模式，我们现在要讲一讲危机应对它的流程和方式。根据前述的内容，由于在时间节点上面有这样一个区分，有分为常规和非常规，所以我们在常规的危机事件应对中间，我们和非常规事件应对就有不同了，这个不同在于，对常规的突发事件应对而言，最重要的是情境。任何的危机事件应对，应急管理，都包含了四个环节。第一，情境的积累；第二，预案的制订；第三，作出危机的决策；第四，进行危机的反应。这四个环节都是避不开的，但不同的危机事件，这四个环节重要程度不一样，对于常规性的危机应对而言，最重要的是情境的积累。
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