（二）加大卫生改革力度
从1997年开始，中共中央、国务院作出关于卫生改革与发展的决定，国务院及国家有关部委先后出台了15个配套文件，充分说明我国医药卫生改革的必要性和紧迫性。卫生改革的原则是以提高人民健康水平为中心，优先发展和保证基本卫生服务，体现社会公平，逐步满足人民群众多样化的卫生需求。近几年，全国卫生改革迅速推进，我市在医疗保险、药品和医疗器械招标采购、药品收支两条线管理等方面进行了大胆改革，并取得阶段性成果。但在一些领域的改革推进缓慢，迫切需要对卫生行政管理职能、卫生监督、疾病控制、卫生机构内部的领导体制、人事制度、分配制度等方面加大改革的力度。
1．强化依法行政职能，加强卫生行业管理。卫生行政主管部门是代表政府对卫生事业依法管理的部门。卫生部门要转变职能，实行政事分开，从“办卫生”转变为运用法律、法规和政策、规划等手段“管卫生”。加强卫生执法和卫生监督，认真执行国家卫生法规，并结合深圳实际尽快制定我市地方性卫生法规。认真把好卫生机构、医务人员和医疗技术的准入关，对其服务行为进行监督和规范。加强预防保健工作和面向群众的公共卫生服务，对卫生事业实行全行业宏观管理。
2．建立和完善卫生监督和疾病控制管理体制。卫生监督是有效管理卫生事业的重要形式，现行的卫生监督体制是在计划经济体制下逐步形成的，尚存在卫生监督与有偿技术服务不分、卫生监督队伍分散、行政效率低下等现象，迫切需要建立新型的卫生监督体制，使卫生监督做到执法有力、执法公正、行为规范、程序明晰、办事高效。
（1）设立疾病控制和卫生执法专门机构。目前我市的市、区公共卫生执法和医政执法分开，执法分散，执法乏力，卫生执法和有偿技术服务集于一身，难于做到有效执法和公正执法，疾病防控也难于到位，迫切需要成立疾病控制和卫生执法的专门机构。加强疾病预防和控制工作，改变过去重医疗轻防保的不合理现象，提高人群的健康水平，让居民少得病、少得大病，从根本上降低政府、个人医疗费用支出。加强卫生执法，集公共执法和医政执法于一体，按需要核定人员编制，执法收入上缴财政，执法费用由财政核拨，公正、公平、公开执法。
（2）完善医疗机构监督管理机制。这是对医疗机构和从业人员行为等方面进行有效管理的重要手段，是改善医德医风、减少医疗事故发生的重要保证。首先要建立严格的专业评鉴制度和准入制度。卫生行政主管部门对全市医疗机构的能级进行客观公正的评定，经严格审批后确定其可开展的医疗技术服务项目和范围，各医疗单位对自己不能收治的病人要严格实行转诊制度，以免贻误患者的诊疗时机。严格执行医师法，严把从业人员准入关，杜绝非法行医。卫生行政主管部门对医疗机构和从业人员的行为进行严格、规范的监管，通过聘请信誉好的中介机构对医疗机构能级定期进行评估，对不符合标准的机构实行降低能级或取消其资格的处罚，对违反规定的机构和责任人严格追究法律责任。其次，建立社会监督机制，包括社会舆论的监督和病人的监督。创造条件，让病人充分行使对医疗服务的选择权。允许病人自主选择公立医院或私立医院甚至是个人诊所等医疗机构就医和自主选择医生，医疗机构应为病人选医生提供必要的条件，并将病人选医生的结果作为对医护人员考核的重要依据。第三，完善医保管理，加强医保监督。医保部门要增加医保定点单位，除公立医疗机构
外，在严格审核的基础上，增加社区健康服务中心、私立医疗机构的医保定点。在调查研究的基础上，尽快制定新的医药费用赔付办法，将目前按医院等级确定医药费用赔付上限的做法改为按照国际惯例以病种赔付医药费用，使投保者得到合理的赔付和避免小病大治造成卫生资源的浪费。医保部门应严格、公正评估医疗行为，加大对大处方、大检查、小病大治等医疗行为的处罚力度，保护投保者的合法权益。
3．深化卫生机构内部运行机制的改革。卫生机构要通过改革和严格管理，建立起有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的内部运行机制。进一步扩大公立非营利性医院和卫生机构经营管理自主权。实行并完善院（所、站）长负责制，建立明确的责、权、利和约束机制。卫生机构是独立的事业法人，其单位法人应合理科学地使用人、财、物，降低成本，提高管理水平、技术水平和服务水平，取得良好的社会效益和经济效益。政府、社会、行业主管部门和所在单位员工应对其行为实行监管。卫生行政主管部门一方面依法加强卫生机构的管理和监督，另一方面要切实对医疗卫生机构下放人事权、分配权，为深化人事制度、分配制度改革创造条件。尽快成立卫生人才交流中心，稳健推进卫技人员人事托管制度，公立、私立医疗卫生机构均应强制执行我市的养老、医疗、失业等社会保险，在调查研究的基础上，尽快推行医护人员职业风险保险制度。通过上述一系列措施，建立优劳优酬、多劳多得、能上能下、优胜劣汰的竞争、激励、约束机制，形成能进能出的人员流动机制，真正实现用人单位的用人自主权和个人的自由择业权。
4．加快卫生投融资体制改革。我国的卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，政府对发展卫生事业负有重要的责任。随着生活水平的提高，人们对健康日益重视。为最大限度地满足人们对健康多方面、多层次的需求，必须加快卫生事业的发展步伐，提高技术水平和服务质量。在增加政府对卫生事业投入的同时，尽快制定相关政策，鼓励和吸引社会资金对卫生事业的投入。根据我市区域卫生规划和国家的相关政策，认真研究允许社会投资的范围、方式、准入要求等内容，并在政府的年度产业投资导向目录中予以公布。制定严格的准入标准，设定合理比例，鼓励社会资金办医院、设诊所。以达到既增加和优化我市的卫生资源，实行公立、私立医疗机构的有序竞争，又能改善和提高公立医疗机构的服务态度和服务质量，打开依法设立医疗机构的大门，清理非法游医，净化医疗市场，进一步推动我市卫生事业健康、有序发展。
5．完善社区卫生服务管理。我市作为全国建设社区卫生服务的试点城市，从1996年始开展此项工作，到目前为止，布点已覆盖六个区，共建成200个社区健康服务中心。社区卫生服务是一项新生事物，涉及面广，情况复杂，社区健康服务中心在管理体制、业务用房、服务经费、人员配置、服务质量等方面存在的问题都需要逐一解决。（1）加强领导。社区卫生服务的复杂性，要求各部门经常沟通、互通情况、密切合作，并由市领导挂帅，成立协调小组，协调各部门制订相关政策。（2）完善管理体制。现行社区卫生服务的功能定位是融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术六位一体的服务机构，并实行院办院管。一方面，其机构性质不是一个事业法人单位，无法行使独立的责、权、利职能。另一方面，按照现行管理体制，六项功能分属不同的服务体系，社区健康服务中心不能简单界定为上述某一方面的服务主体。目前社区健康服务中心存在多头管理等问题，不利于服务行
为的规范和服务质量的提高，应尽快研究，制定政策，理顺管理体制。（3）落实业务用房。卫生、计划、规划国土、建设、住宅等部门认真做好全市社区健康服务中心的布点规划，在城市规划、建设时配套解决业务用房。（4）妥善解决业务经费。业务经费的解决仍坚持各级政府出一点、社会筹集一点和个人出一点的原则，但要逐步规范和统一。启动经费由市发展计划局根据规划和建设进度安排，各区、镇财政相应安排不少于市政府安排的数额。业务经费在进行年度评估的基础上，暂按建立健康档案的服务人群每人每年补助10元的标准执行，但需进一步研究和测算，政府只负担没有服务收入补偿的公共卫生部分。（5）从业人员准入。由于管理机制未理顺，人员不列入编制，只规定1－2名编内人员全职或兼职管理，从业人员绝大部分是临时聘用，流动性大，从业资格和从业水平难以保证，这一问题影响了社区卫生服务质量，制约了社区卫生服务的发展，同时也存在医疗事故隐患，必须及早、有效解决。首先，对社区服务人员进行一次清理，不符合执业资格人员一律辞退，谁聘用谁负责。第二，尽快研究社区医护人员的管理体制。第三，严格从业人员的岗前全科医学培训和规范继续教育的内容，以保证技术水平和服务质量的提高。
6．积极应对加入世贸后的挑战。一是改革卫生管理体制，制订和实施区域卫生规划，实行卫生全行业管理；二是推行医疗服务准入制度，严格按照区域卫生规划和医疗管理法规，审批新增卫生资源；三是实行医疗机构分类管理制度，对营利性医院和非营利性医院实行不同的财税价格政策；四是改革国有医疗机构运行机制，提高人才、技术、服务、管理等竞争力。
7．探索卫生与计生资源共享。把社区计生服务纳入社区健康服务之中，实行资源重组，资源共享，提高基层卫生服务资源利用效率。 （三）努力提高医疗卫生技术水平和服务质量
坚持“科教兴医”战略，加强医德医风建设，努力提高医疗卫生技术水平和服务质量，是人民群众对医疗工作的迫切要求。在提高技术水平方面，要加快我市重点医学专科和实验室建设；积极跟踪世界先进医学技术的发展，广泛推广应用新技术、新疗法，提高临床技术；继续加大与国内外重点医学院校的科教合作，积极发展研究生教育；进一步提高科研立项档次，争取获得较高级别的科技成果。加强制度建设，贯彻落实《深圳市基本医疗管理制度》、《深圳市常见疾病诊疗规范》等各项工作制度和技术规程；建立健全质量体系，制订质量评估标准，落实质量评估制度，强化质量管理责任；定期检查、通报各医疗机构的误诊率、医疗事故发生率和患者满意率等质量指标；积极改革现有医疗业务流程中的不合理程序，推广数字化医院概念，充分利用信息技术，提高工作效率，方便群众就医；加强医德医风建设，在医务人员中广泛开展职业道德教育；坚持以人为本的服务理念，加强医院文化建设，优化就医环境，倡导全程优质服务。 （四）优化卫生资源配置
卫生资源的配置包括对机构、床位、人员、设备和经费等实行统筹规划、合理配置。由于我市人口机械增长速度快，卫生资源总的来说是不足的，同时存在条块分割、机构重叠设置、职能交叉、常规设备不足、大型设备重复购置等现象，必须在调查的基础上，提出逐步调整的方案，对新增卫生资源特别是医院的设置和改扩建、床位规模的扩大、大型医疗设备
的购置，实施宏观调控，加大管理力度。
1．卫生机构的设置。以满足现代医学模式发展和疾病谱的改变需要为原则，不求层层对口。一是健全预防、保健、健康教育、卫生监督的机构设置，完善其功能，避免造成资源浪费；加快疾病控制和卫生监督机构的分设工作，以提高我市疾病预防、控制水平和加强卫生执法监督的力度。二是调整和完善医疗机构的设置。医疗服务体系要从目前的三级医疗服务体系逐步调整为二级医疗服务体系，即发展区域医疗中心和社区卫生服务，从软硬件方面有目的地引导市、区医院向市级医疗中心和区域医院发展，使其成为我市重症疾病、疑难杂症的诊治中心。要认真处理好综合性医院与专科医院协调发展的问题，在搞好综合性医院建设的同时，重视专科医院的发展。努力提高现有专科医院的档次，改善技术装备，突出技术特色，充分发挥专科医院的特点和作用。以不同所有制的形式，筹建肿瘤医院、口腔医院、耳鼻喉医院、康复医院、骨伤科医院等专科医院。探索组建医院集团，实现医院之间技术、床位、人员等资源方面的优势互补，促进医院的共同发展；健全和增强镇级医院在本镇范围内常见病的诊疗能力和对区内社区健康服务中心技术、管理的指导和辐射功能。积极、稳健发展社区健康服务中心，根据全市人口分布、城市总体规划、社区发展、服务半径、服务人口等情况，认真做好社区健康服务中心的网点规划，在保证质量的前提下稳健发展。 2．医院床位设置。从总体上看，我市医院床位数量不够，在“十五”期间将有较大幅度的增加，床位质量也将相应提高。医院床位是重要的卫生资源，为避免造成浪费或布局的不合理，必须根据我市人口结构及分布、医院功能定位等因素，对现有不甚合理的部分作适当调整，重点对新增床位加强管理，严格审批。管理的原则是：加强行业管理，强化部门合作，科学高效管理，市、区各相关部门应合理分工，严格把关。各区卫生行政主管部门对辖区内各类所有制医院床位增减实行全行业管理，按区域卫生规划配置各区床位规模，实行总量控制，按分级管理原则，列入市、区国民经济和社会发展年度计划逐步实施。
3．卫生设备的配置。卫生设备必须按批准允许开展的医疗技术项目及服务范围配置，首先满足常规设备的配置需要，然后根据需要和可能配置大型医疗设备。大型医疗设备的购置必须按国家的规定分级审批，严格控制总量，合理布局，资源共享。政府每年安排一定的资金用于重点扶持各医疗卫生机构购置大型医疗设备。
4．卫生人力和卫生经费配置。要改革传统的卫生人力配置方法，调整卫生机构设置，按实际需要增加公共卫生、预防保健、卫生执法方面的人员编制，卫生经费由养人不养事逐步向养事不养人转变，改变卫生经费分配与床位人头挂钩为与医院提供医疗服务数量和质量效益等指标挂钩，政府的卫生经费主要投向预防、保健、健康教育、卫生执法、卫生科研等方面。
5．卫生用地资源配置。卫生用地是卫生资源的重要组成部分，是影响卫生事业发展的重要因素之一。要认真解决卫生机构用地问题，在老城改造和新区开发中，充分考虑卫生用地的需要。政府有关部门根据本规划，做好新建、扩建、改建卫生机构的用地安排，要采取有效措施，逐步解决当前社区健康服务中心业务用房问题。把卫生事业发展规划与全市土地规划结合起来，做到同步规划、同步实施。 （五）完善卫生经济政策
完善卫生经济政策，是实施区域卫生规划、发展卫生事业的重要基础。各级政府要随着经济的发展，逐年增加对卫生事业的投入，进一步规范对卫生机构的财政补助范围和方式。对医疗机构以及其他卫生机构的补助项目主要包括卫生执法监督和预防保健等公共卫生服务、重要医学科研、基本医疗服务、符合区域卫生规划的基本建设和设备购置等。财政对大中型医疗机构以定项补助为主，主要包括事业单位养老保险制度改革前离退休人员的费用、重点学科研究、医院发展建设支出和所提供的基本医疗服务项目等；对基层医疗机构以定额补助为主，主要包括其承担的社区卫生服务、预防保健等任务。资金分配与承担的卫生责任挂钩，与医疗服务量挂钩。疾病控制和妇幼保健机构实行收支两条线管理，财政按照其承担的责任和提供公共卫生服务的数量和质量给予补助。推行医药分开核算、分别管理，对医院药品收入实行收支两条线管理，药品收支结余全部上缴同级卫生行政部门，纳入财政专户管理，合理返还。卫生执法监督收入纳入财政预算管理，所需经费由财政预算安排。 实行医疗机构分类管理制度。将医疗机构分为非营利性和营利性两类，政府举办的非营利性医疗机构由财政给予合理补助，并按扣除财政补助和药品差价收入后的成本制定医疗服务价格；其他非营利性医疗机构不享受政府补助，医疗服务价格执行政府指导价。营利性医疗机构服务价格放开，依法自主经营，依法纳税。政府在制定医疗服务价格中，区别卫生服务性质，实行不同的作价原则。基本医疗服务按照扣除财政经常性补助的成本定价，由物价部门审批；非基本医疗服务按照略高于成本定价，由物价部门核准；供自愿选择的特需服务价格放宽，由医院按照服务条件及市场需要情况定价，报物价部门备案。不同级别医院同种服务的医疗收费标准要适当拉开；增设并提高技术劳务收费项目和收费标准，降低大型设备检查治疗项目收费标准。制定科学的医疗服务成本测算方法，完善医疗服务和医用商品价格指数体系，建立灵活的医疗服务价格调整机制。根据医疗服务成本变动情况，一般两年调整一次医疗收费标准。
医疗服务体系以非营利医疗机构为主体，正确引导社会办医，进一步完善多渠道办医的体制，积极探索中外合资办医、股份合作办医、集团化经营办医等办医模式和经营模式。对中外合资办医要给予必要的政策支持，鼓励拥有先进医疗技术和医院管理经验的国外医疗集团，在符合我市区域卫生规划的前提下，来深合资办大型医院，外资控股比例不大于70%，外资投资金额不小于1亿元人民币。同时，要积极开拓健康消费市场，把健康服务和健康产品作为一个特殊的产业加以开发，在政策上给予合理引导，拉动经济增长。
关心弱势群体，设立医疗救助基金，对无支付能力的危急患者实行医疗救助。除政府给予启动经费和基本金外，鼓励企事业单位、社会团体和个人自愿捐资。 （六）优先发展重点领域
优先发展重点领域，是解决主要卫生问题、实现区域卫生规划目标的主要对策。根据选择干预措施有效和经济的原则，确定我市卫生事业优先发展的重点领域如下：
1．积极拓展健康教育工作。健康教育是当今被世界公认为最有效、最经济的一项卫生干预措施。在我市深入广泛地开展健康教育和健康促进活动，对解决我市主要卫生问题，特别是解决居民主要健康问题，有着重大意义。至2005年，我市要完成市、区健康教育机构的建设和功能升级。广泛运用网络通讯技术，加强健康知识的收集、整理、传递，建立高水