会组织如雨后春笋般涌现，出现了“爆发式增长”的现象。进入20世纪90年代以后，中国在进行市场经济体制改革的同时，确立了“小政府、大社会”的改革目标，经济体制的转轨和政府职能的转变为NGO的发挥提供了较为宽广的空间。社区和社会福利的团体数量也在稳步增加。同时，公民个人以及其他社会力量投资兴办学校、医疗机构、社会福利机构、研究机构等非营利性社会服务组织的积极性迅速高涨。截至2007年底，全国共有社会团体21.2万个，比上年增长10.4%。全国共有民办非企业单位17.4万个，比上年增长8.1％。全国共有基金会1340个，比上年增长17.1%，其中：公募基金会904个，非公募基金会436个。中央级基金会107个3。此后经过两年的发展，至2009年底，全国的民间组织已经发展到43.1万个，比上年增长4.4%，基金会总数达到1837家，比上年增长近15%，其中公募基金会为991家，非公募基金会为846家4。在这些组织中，行业协会、学术团体发展较早也较好，民办非企业单位增长势头迅猛，基金会发展态势良好，它们在教育、卫生、劳动培训和社会福利等方面给社会公众提供了更多的选择，发挥重要的作用。在这一阶段，特别是进入21世纪以来，我国的各类NGO获得了良好快速的发展，正在成为我国社会主义现代化建设和构建和谐社会的积极而重要的力量。
从我国NGO的发展历程来看，我国NGO的发展并非直线上升趋势的发展，而是在三个历史阶段中呈现出截然不同的三个历史层面。从总体上看，在实行改革开放以后，我国NGO开始了发展的黄金时期，从活动范围、组织功能、规模和从业人员数量来看，取得的成绩都大大超过了前两个阶段。
（三）我国的非政府组织活动领域
经过近30年来的发展，我国NGO的数量和质量都有了很大的提高，在社会经济发展的各个领域中发挥着越来越重要的作用。根据清华大学NGO研究所于2000年开展的问卷调查所得的数据显示，中国NGO的活动领域分布具体如表1所示。
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中华人民共和国民政部·2007年民政事业发展统计报告（社会组织部分）［OL］http://www.chinanpo.gov.cn/2201/30672/yjzlkindex.html 4
中华人民共和国民政部·2009年度全国民政事业发展统计报告(社会组织部分)［OL］http://www.chinanpo.gov.cn/2201/48276/yjzlkindex.html
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表1 中国非营利组织活动领域分布
活动领域 文化艺术 健身娱乐 民办中小学 民办大学 职业、成人教育 调查、研究 医院、康复中心 养老院 心理咨询 社会服务 防火救灾 扶贫 环境保护 数量 522 274 30 17 24 641 159 106 147 673 170 316 150 比例（%） 34.62 18.17 1.99 1.13 14.19 42.51 10.54 7.03 9.75 44.63 11.27 20.95 9.95 活动领域 动物保护 社区发展 物业管理 就业与再就业 政策咨询 法律咨询 基金会 志愿者协会 国际交流 国际援助 宗教团体 行业协会 其他 数量 47 257 93 239 330 370 130 123 173 50 38 603 310 比例（%） 3.12 17.04 6.17 15.85 21.56 24.54 8.62 8.16 11.47 3.32 2.52 39.99 20.56 资料来源：王名：《中国NGO研究2001——以个案为中心》，13页，北京：联合国区域发展中心，2000年。
从表1可以看出，我国的NGO都是集中于社会需求强烈而政府或者企业都难以全面提供相应服务的领域。它的作用集中表现为：满足社会多元化的需求、促进公民社会发展、有利于社会整合、促进就业
归纳起来，我国的NGO的活动领域可分为四类：
1. 经济领域
在经济领域活动的NGO，往往是能在政府、社会和市场之间作为沟通桥梁存在的作为中间人角色的组织，为社会活动的主体提供服务。这类组织首先是各种社会中介组织，即“那些介于政府与企业之间、商品生产者与经营者之间、个人与单位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪和法律等各种服务，并且在各类市场主体包括企业之间、企业与政府、个人与单位、国内企业和国外企业之间从事协调、评估、评价、检验、仲裁等活动的机构或组织。”5这种组织通过开展各种形式的联谊交流、信
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郭国庆·社会中介组织发展中的问题与对策研究［J］·国家行政学院学报，2006（1）：第47页
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息提供、行业协调、咨询服务等活动，发挥着经济领域的中介功能，对市场经济的运行起着重要的作用。
(1)工会组织。工会组织是职工在工商企业中的代言机构，是维护职工权益、职工和企业沟通的中介组织。据全国总工会的统计，截至2008年9月，我国基层工会组织已发展到172.5万个，会员发展到2.12亿人，称为世界上会员人数最多、组织规模最大的工会组织。随着经济的发展和社会的进步，工会的作用和影响力都会提高。
(2)行业协会。行业协会“是一种主要由会员自发亨利的会员制的，在市场中开展活动的、以行业为标识的、非营利的、非政府的、为特定群体服务的互益性社会组织。”6民政部民间组织管理局局长杨岳在接受中国工业报记着采访时谈到：截至2005年年底，全国社会团体共有17.1万家，比上年增长11.6%。其中，行业性社会扩有5.3万家，超过专业性、学术性、联合性社团而成为我国第一大类社团，并且增长速度已经超过了社会团体总数的增长，比上年年度增长14.3%。
(3)专业性的经济中介组织。专业性的中介组织是以一定的法律、法规、规章或政府的授权委托为依据，在政府与市场、政府与企业、政府与社会之间以独立、公平、公正、公开为原则，实施社会事务的服务性、执行性以及监督公正性行为的一类组织
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。如消费者协会、证券监理会、专业事务所、婚姻中介、投资公司、房地产中介、
文化经济中介组织等。
2. 社区服务领域
社区服务领域的NGO是指以社区成员为主体，社区区域为主要活动场所，由社区居民自发组成的遵守国家法律法规、尊重社会公德，以自我管理、自我教育、自我服务、自我娱乐为主要活动目的的群众团体组织8，是我国NGO的重要组成部分。
如各种志愿者协会、业主委员会、社区工作者协会、民办医院、民办养老院等。 3. 扶贫救助领域
扶贫救助领域一直被认为是NGO介入比较早的一个领域。在我国，扶贫救助的NGO主要有：专业性的扶贫组织，如中国扶贫基金会；兼业性的扶贫组织，如福特基金会中国办事处等。此外，在国内较为知名的扶贫组织还有中华慈善总会、中国人口福利基金会、救助儿童会等。目前，扶贫救助与发展领域的NGO开展实施的各类项目已经让越来越多的贫困地区和贫困人口受益，其中仅中国扶贫基金会成立以来，
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李红艳· 非政府组织管理研究［M］·北京：知识产权出版社，2011：第74页 李红艳· 非政府组织管理研究［M］·北京：知识产权出版社，2011：第75页 8
徐祖荣·城市社区民间组织研究［M］·杭州：杭州出版社，2006：第49页
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就已经开展各类扶贫项目达到200多项，每年约使10多万贫困人口受益9。
4. 环境保护领域
生态环境与自然资源保护是NGO相对集中和活跃的重要领域。根据资料显示，截至2006年年底，仅仅在中国的环保NGO就已经有2768家，主要集中在北京、天津、上海等超大型城市以及东部沿海地区10。国内较为著名的有：自然之友、中国野生动物保护协会、中国绿化基金会、绿色家园志愿者、中国环保基金、中国环境科学学会、污染受害者法律保护中心等。通过这类NGO开展对环境保护的各项活动，对于缓解近年来伴随经济发展而产生的越来越多的生态环境问题，起到了重要与积极的作用。
二、中国非政府组织发展存在的主要问题与原因
当今社会发展中，NGO活动活跃在各个领域，发挥着重要的作用，但在性质上、规模上都还很不成熟，对政府存在强烈的依赖，它无法仅仅依靠组织本身来顺利开展各类公益活动，可以说，中国的NGO还处在初级阶段。在本文中的NGO即非政府组织，是指那些拥有正式组织机构并从事公益活动的社会组织，而不管他们是否独立于政府或者具有法人身份，因为在中国大陆，能符合西方标准的NGO几乎不存在。中国的NGO，要不缺乏独立性，受政府的控制；要不不具备正规性，或是没有法人的身份或社团法人身份；要不就从事营利性活动，而且不依法纳税。
（一）“政”“社”不分，削弱NGO的独立性
NGO的独立性主要是指这些组织不受政府的的控制，也不受其他企业和非营利组织的影响，他们能够独立地制定自己的方向和计划，筹集资金，并且能够独立实行自己的计划与措施。这是NGO的最基本也是最典型的特征之一。但是，绝大多数的NGO资金都不能靠其本身的营运达到自给自足，不得不在一定程度上依靠政府的财政支持和资源供给，所以事实上他们只享有有限的独立性。
我国NGO的非独立性有非常明显的表现。第一，我国有相当一部分的NGO是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，他们有的由各级党政机构所直接创办，有
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陈龙·中国非政府组织发展与扶贫工作［OL］.http://studa.net，2007-01-16
牛凤瑞，潘家华·非政府组织在城市协调发展中的作用［OL］.http://www.china.com.cn/aboutchina/data/，2008-01-04
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的本身就是从党政机构转变过来，或者由原党政关系密切的知名人士所创办11。所有在这些组织当中的领导职务都是由党政机关领导干部兼任。为了解决这一问题，中共中央办公厅、国务院办公厅在1998年7月下发了《关于党政领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，但是由于这些组织本身的原因还是不能有效解决问题。其次，由于这些组织的主要资源来源于各级党政机关或主管单位和部门，致使他们往往在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上、都严重依赖政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用12。由于我国多数的NGO在各方面对政府或起主管部门都有很大程度的依赖，致使表现出强烈的官办和半官办色彩，失去独立性和公正性。正因如此，有学者干脆把NGO界定为“准政府组织”。
（二）双重管理体制的局限性
我国现行的NGO管理是实行双重管理体制，是指民政部门负责NGO的登记管理，而业务主管单位则负责组织的业务管理。“双重管理体制”将所有重要权力都赋予了“业务主管单位”，而且规定只有党政机关及其授权的机构才能担任“业务主管单位”，从而把一切正式社团置于政府的直接控制之下13。相关的法规还规定：与NGO业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位，作为NGO的业务主管单位行使监督管理职能。
总体来说，这样一种管理体制应该是符合当前的社会情况的，然而实际上却恰恰相反，尤其是社会的转型与改革的快速发展，社会对NGO的需求也在增加，双重管理体制不仅仅逐渐失去监督的功能，甚至在某程度上限制了NGO的发展。而且大多数NGO的地区、部门、行业分割比较严重，分散面较大，管辖混乱，受多方面的影响和制约，致使难以协调运作，竞争机制扭曲。典型的情况就是许多草根的NGO由于找不到主管业务单位，无法到民政部门登记注册，于是采用多种变通的方式，如以企业名义在工商部门注册，或者挂靠党政系统的某个单位之下开展活动，甚至选择“法外”生存14。就会引起各种无法可依所产生的问题。这是中国的草根NGO面临的一个独特的困境。谢丽华的故事很好地说明了这个问题。151996年，谢丽华创办了“打工
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谢丽华· 《工商注册NGO面临的困境——从农家女文化发展中心成立谈起》［J］·载NPO信息自诩中心主办《研
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