妹之家”，申请登记社团但没有成功，只好效仿其他NGO组织，在工商进行了注册，但在具体操作中面临了不少尴尬和困境。有关社团章程、税收、董事会及组织机构等设置上遇到不少法律问题，还有更重要的是，NGO注册为企业法人后，在法律上NGO的资产就归股东所有，但实际上作为公益类组织社团的资产是不该归股东所有的。这里就存在道德风险：一方面，由于捐赠方会担心道德风险，从而限制了大额捐赠，另一方面，企业章程赋予了发起人过大的权力，使他们可以凭借法律而独断专行，违背了NGO的理念和原则。在现行的双重管理体制下，将会造成这些组织形成NGO监管中一个不断膨胀的死角。
（三）法制建设滞后，规章制度不完善
我国政府对NGO的要求体现在一系列的法律、法规、条例、政策职中，如国务院1989年10月颁布的《社会团体登记管理条例》；1998年10月颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》和修订后的《社会团体登记管理条例》以及《事业单位登记管理暂行条例》；1999年8月，中国历史上第一个有关NGO的专门法案《中华人民共和国公益事业捐赠法》出台；2004年3月《基金会管理条例》问世。目前，新修订的有关基金会登记管理和海外驻华民间组织登记管理方面的行政法规，也有望在近期内出台16。
虽然我国已初步形成了关于NGO登记管理的政策法规体系，但是由于这些法规部分内容已经过于陈旧，条款过于抽象，缺乏可操作性，即使近年来国家对这些法规都进行过重新修订，但还是没有从根本上改善问题。同时，管理上的限制多、监管不力和登记门槛高等因素，也限制了NGO的发展和作用。首先，“通过双重分层管理体制，政府几乎把社团的所有正常活动都纳入到政府的管理体制之内，并尽可能削弱了社会团体自身的决策权17。”第二，条例规定政府部门要对NGO实行年检，对违反条例的组织要依法给予处罚。近几年来，经民政部门年检后，被依法注销或撤销的NGO就达到2万个左右18。因此，NGO只能在登记核准并且特定的地域范围内活动，否则即被视为非法。社团日常管理极为丰富，除了上述内容之外，还包括对社团人事管理、财务管理、业务活动管理、党组织管理等诸多方面的内容随着社团管理实践的
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不断深入，日常管理活动的内容将会不断的扩展19，他们所带有的控制、限制的基调和繁琐的手续规定及其框架，在相当长的时期内都成为制约NGO发展的因素20。
（四）资源不足和组织的非专业性
资源不足是NGO中一个普遍存在的问题。据资料显示，1998年我国非营利组织的资金来源中政府财政拨款收入占53.55%，企业提供的资金占5.63%，公众捐赠的资金占2.18%；而根据美国独立部门统计，1996年美国非营利组织收入来源，私人捐赠的占18.9%，政府拨款和项目协议占31.7!。从这一组数据中，我们可以得出结论：在我国的NGO组织的收入来源中，政府资金是组织资金的最主要来源，企业和公众的私人捐赠比例非常小。加上政府实行改革后行政开支的缩减，致使一些NGO的资金缺乏的状况下无法正常运营和开展活动，有的组织甚至为了维持收支平衡和正常发展，通过开展其他与组织本身性质相违背或活动范围不同的活动来增加收入，造成对社会的不良影响。
NGO的运作需要一支专业队伍来进行，长期以来NGO的活动主要由业余工作和以及组织的上级主管部门分派人员来承担，而这些人员当中大多数并没有进行过专业技能和工作培训，缺乏必要的知识技能，不能胜任这项工作和适应组织的发展需要。另一方面，组织主要靠志愿者来开展活动，专业技术人才的缺乏必然影响到NGO的创新能力和服务质量的提高。同时，我国现行的人事制度也阻碍人员的自由流动，限制了优秀的专业人士加入组织，为NGO的后继发展带来了问题。
（五）监督机制不完善，公信力不足
公信力是NGO吸引公众个人或者企业捐赠、参与和吸收社会资源的重要影响因素，但在目前我国的NGO的发展还处于初级阶段的条件下，各方对NGO的监督机制还不够完善。近年来，个别的NGO在提供公益服务的过程中出现例如违规操作、滥用资金、暗箱操作等丑闻。如胡曼莉风波22、 “青基会”运作过程中部分资金被挪用于投资并且有部分资金去向不明的报道23，2008年四川汶川特大地震中出现的“帐篷事件”、“善款提成风波”以及在捐款的选择形接收方面的“青睐大额捐赠，冷漠小额捐
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吴忠泽，陈金罗·社团管理工作［M］·北京：中国社会出版社，1996 王名·非营利组织管理概论［M］·北京：中国人民大学出版社，2002 21
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赠”，在回应质询方面的“仔细回应大客户，无视平民百姓要求24”，等等。从这几个案例中可以看到，民政部门的年检、业务主管单位的监管和国家机构的审计，对于NGO的运营监管几乎没有任何“预防”作用。
而对NGO的监督主要有两方面：一个是政府，包括NGO的登记民政部门和业务主管部门；另一个是组织外部即社会的监管，包括媒体、公众和第三方监管机构。首先，负责登记的民政部门在面对数量众多的NGO群体在管理上往往力不从心，；NGO的主管部门也有自己的主要业务，没有更多的人力物力去对NGO的日常活动进行监管，而且主管部门本身也有参与到NGO的营运过程中，很难客观地对组织起到监督的作用。从这个角度去看，民政部门和业务主管单位的管理，多数是过于严苛或者过于宽松。政府和独立机构的设计基本上都是“走过场”。其次，社会对NGO的监管也很不全面，缺少独立的第三方专门机构对NGO进行监督，媒体对NGO的监督也很不到位，只能在爆发出新闻或者重大问题时才能引起大众的关注，而且公众也缺乏正式的渠道来反映对NGO的投诉建议。而且在刚才的三个案例当中显示出，在现有条件下，“成功的外部监督”有个基本模式，即内部人举报—媒体曝光—政府或司法干预—当事人身败名裂或是被绳之于法25。即使NGO与相关利益者26终止合作，也要付出丧失“社会合法性27”来接受惩罚。
在各种的监管不完善的前提下，NGO的监管职能通过组织本身的自觉来实现，这种单一的监督方式难免会造成NGO的官僚作风、腐败以及滥用公共资源等各种恶劣现象的出现，降低了NGO的公信度，进而影响了非营利组织获取资源的能力28。
三、改善中国非政府组织的发展对策
（一）加强组织自身建设和走国际化道路
NGO的自身发展最重要的是改革人事制度来吸引高素质的专业人才，而改革人事制度的首要条件是由组织本身去录取和任免人员，摆脱政府的人事控制。第二，吸
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公益时报编辑部·公信让公益更有力被视为社会组织生命线［OL］． http://news.sohu.com,2008-06-17 ［美］丽莎·乔丹等主编；康晓光等译·非政府组织问责：政治、原则与创新［M］·北京：中国人民大学出版社，2008：第137页 26
NGO的相关利益者是指政府、国际组织、捐赠者（跨国公司、国内企业、个人）、受益者、研究机构、媒体、公众等 27
康晓光·《中国第三部门研究年鉴2000年—处于十字路口的中国社团》［M］·天津：天津人民出版社，2001：第75~91页 28
李红艳· 非政府组织管理研究［M］·北京：知识产权出版社，2011：第73页
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引和留住高素质的专业人才对于NGO来说是一个难题，由于组织本身的日常营运资金已经非常有限甚至不足够，更无法和企业相比，用优厚的物质条件来留住人才，在这方面，中国青少年发展基金会的经验值得学习。它们通过创办高级学习班的形式，不断培训成员，使机构保持了超稳定性，不仅使人员流失小，一些成员在积累丰富经验后，到其他基金会当负责人29。
海外NGO对中国NGO的发展有重要的影响。海外NGO一边直接参与中国NGO的活动，一边为中国本土的NGO发展提供了机会、示范、资源等，中国NGO的建立、发展很多都借鉴了国外NGO的成功经验，包括管理方式、运营模式、资源筹集形式、文化、监督机制、人员培训、研究方法等，可以说，国外NGO给中国NGO的发展带来了好的影响。若只靠国内的条件，NGO很难在“质”上有突破性的发展。在全球经济全球化的条件下，我国NGO要开始走出国门，参与到国际的公益项目中，提高我国NGO的国际化程度，与其他海外NGO的共同活动中，可以吸取更多更好的经验，从而对国内和国际上都产生积极的影响。
（二）改革体制，简化程序
随着社会改革的深化和社会转型的进程，对NGO的监管控制并非单靠高门槛就能得到好的管理效果，有效的管理应该是过程控制、制度制约和组织自律。国家应该对现行的NGO登记管理条例进行适当的调整，通过简化登记管理的程序放宽对NGO的登记，降低门槛，使更多的社团不至于“法外”生存或因受登记限制而无法正常运营，为NGO留出更大的生存空间。一个可行的政策建议是通过依法指定业务主管单位来减少NGO寻找业务主管单位的困难，以法律形式将相关义务主管单位的权限、责任、义务加以规范化和制度化，使得相关业务主管单位必须成为进入该领域所有NGO的业务主管单位30。
（三）促进立法，完善法律体系
如前文所述，我国现行的关于NGO的法律法规尚未健全，实际操作中缺乏可依据的法律文件，而且在立法上出现倒置和组织运营中某些领域出现法律真空的状态，所以国家应尽快考虑制定一部把NGO统一规范、全面涵盖。这个基本法的主要内容
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黄波，吴乐珍，古小华·非营利组织管理［M］·北京：中国经济出版社，2008：第75页 黄波，吴乐珍，古小华·非营利组织管理［M］·北京：中国经济出版社，2008年版：第74页
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应当包括：重申《宪法》规定的公民结社权利；明确登记注册是公民实现结社权的法律形式；通过登记注册赋予民间非营利组织以法人或其他合法地位；对合法的民间非营利组织提供财政税收上的优惠政策；对各种民间非营利组织加以法律上的分类并定义和区分不同类型的法规政策；等等31。
近年来，政府发布了关于NGO的多项法规、条例，如：2012年5月1日及9月1日，广州、上海先后发布《广州市募捐条例》、《上海市募捐条例》，鼓励捐赠和规范募捐行为；2012年7月29日民政部网站公布《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》，促进基金会规范运作和公开透明；全国人大常委会2012年8月31日表决通过了关于修改《民事诉讼法》，首次讲公益诉讼写入《民事诉讼法》，使公益诉讼迈出重要的一步；2012年9月27日，民政部公布《志愿服务记录办法》（征求意见稿），有利于建立志愿者管理系统与志愿者激励机制，等多条法规，对于促进完善我国NGO的法律体系有重大影响。
（四）拓宽筹资渠道
资金不足是影响大多数NGO生存发展的重要问题，要解决这个问题，不仅要靠政府的资助扶持，还有靠组织本身拓宽筹资渠道，才能更好地缓解资金不足的问题。首先，国家可以通过调整税收的政策来减免NGO的税收，由全国人大来制定有关NGO的税收，还有明确NGO的税收定位，因为NGO是属于非营利性、公益性、慈善性的组织，与普通的以营利为目的的企业或组织有根本区别，所以应该以减免税收、降低NGO资金负担为主要目的，在专门与NGO税收有关的条例当中作明确规定，在有关法律对NGO的界定基础上，要明确不同类型的NGO申请减免税的条件、税种和减免幅度等具体问题。第二，政府要对捐赠者做出税收优惠，才能起到鼓励社会公众积极参与捐赠的作用。第三，与海外的NGO增加合作，能进一步增加国内本土NGO的国际知名度，让更多的志愿者参与到组织的日常营运中来，就可以节省用在人员方面的资金，还有增加民众的捐赠，就可以把组织资金用在更需要的地方上。
（五）建立广泛的社会参与机制
NGO不仅要获得法律上的承认，还要有利益相关者的支持，为此，NGO必须要提高组织的透明度，开放决策的过程，让外界参与到组织运营的各个部分中去。也就
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王名·中国非政府公共部门［M］·北京清华大学出版社，2004年版：第69页
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