早期此类案件原告的诉请比较简单，案情也不复杂，多数案件以判决被告不履职违法或被告主动履行法定职责，原告主动撤诉结案。例如，嘉兴地区第一个行政案件：2008年7月29日，沈明凤等三人通过中通快递向桐乡市国土资源局提出要求公开桐土临字(2008)第001号《桐乡市I临时使用土地申请表》复制件的申请，未获答复，同年8月27日，沈明风等三人提起诉讼。同年9月1日，被告桐乡市国土资源局收到桐乡法院送达的三原告起诉状副本等法律文书，次日即将三原告要求公开的信息以原告要求的方式将批文复印件提交法院，请法院转交原告。法院认为，被告未在《条例》规定的期限内予以答复，已构成不作为。被告虽在诉讼过程中通过法院公开了该文件的复印件，但明显超过了法定期限，已违反法定程序，判决确认被告违法。整个案件案情简单，没有更多的争议。之后的案件，原告要求公开的内容也越来越多，案件争议的事实也越来越多，对《条例》的理解也越来越深刻。在后期的案件中出现了是否“信息描述不清”、是否符合“三需要”、是否是不具有公开的信息内容、信息公开的收费、公开方式等诸多问题，理论和实践中对此都存在较大争议(下文将详述)。
三、政府信息公开诉讼中的疑难问题
(一)受案范围问题
1．可以提起行政诉讼的合法权益的界定。
《条例》第33条第2款的规定(“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请复议或者提起诉讼”)是确定行政诉讼受案范围的依据。知情权是宪法性权利，信息的获得可能与人身权、财产权的行使有一定关联，但这种关联是间接的，它不具有直接的人身权和财产权内容，不能完全将其归人人身权、财产权受到侵犯可以提起行政诉讼的范围。如果说知情权受到侵害可以提起诉讼，在《行政诉讼法》上的依据是第lO条第2款规定的“人民法院受理法律规定可以提起诉讼的其他行政案件”，但是法院内部对《条例》是否是规定了知情权受到侵害就可以提起行政诉讼存在争议。我们认为，知情权是一个广泛性概念，外延很难确定。
知情权归入可以提起复议和诉讼的合法权益应当与《条例》第13条和《行政诉讼法》第ll条第2款第8项结合起来进行理解。因为有权利才能给予救济。《条例》第13条对权利的概括是“特殊需要”，“特殊需要”的条件应该是有事理根据而且为常人所理解。此外，目前司法审查的力度还不宜过大，原告起诉要求信息公开的权利基础还是因其人身权、财产权等受损事由，一般意义上的民主监督不应纳入。即法院应按一般履行法定职责类案件的受案范围标准来把握。
2．公开方式与受案范围。
政府信息公开按公开方式进行分类，可以分为主动公开和依申请公开两类。主动公开的行为、事项与具体的个人利益没有直接联系的，其向法院起诉不主动公开行为违法或要求履行公开该政府信息法定职责的，应认为起诉人不具有“诉的利益”，其起诉具有公益诉讼性质，不属人民法院的受案范围。主动公开事项中与特定公众有利害关系的部分，如与申请人有某种联系的行政许可资料等，申请人认为行政机关没有主动公开侵犯其权益的，则可以提起行政诉讼。故受案范围的确定不能机械地按照信息公开的方式进行界分。行政机关主动公开或者应当主动公开而未公开政府信息侵犯特定主体的人身权、财产权的，就应当属于人民法院的受案范围。对起诉人的人身权、财产权不产生直接影响的主动公开政府信息行为应排除在人民法院的受案范围之外。
3．内部行为形成的信息是否可诉的问题。
例如，(2009)杭上行初字第41、42、47号案中原告要求公开拆迁裁决必须经房屋拆迁管理部门“集体讨论决定”的相关信息(主管领导信息、时间、裁决依据、裁决意见等)，类似于法院合议庭评议意见的内部决策过程的信息，对于要求公开这些政府内部信息是否可诉的问题，域外法院的经验可供参考。在美国，内部文件属于免除公开的政府文件。所谓行政机构的内部文件，就是对机构外部不产生直接约束力的普遍政策阐述，或对个案的非终极性意见。之所以要免除内部文件的公开，目的是保护机构内部或不同机构之间的交流，从而使官员能够畅所
欲言，毫无顾忌地表达自己的真实想法。这类文件的披露虽然可以增进政府的公开化与透明度，但也有可能使政府官员不能坦率地讨论法律与政策问题，从而降低政府效率。英国《信息自由法》列举的被免予公开的信息也包括与政府决策形成或发展相关的信息(第35款)，以及政府部门认为应当豁免的、公开可能会妨害公共事务的有效处理的信息(第36款)。《日本行政机关拥有信息公开法》第5条第(5)项规定，除外信息包括：“国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息中，因公开可能对坦率的意见交换、意思决定的中立性造成不当损害、可能产生国民问的混乱、可能不当地给予特定的人利益或不当损害、可能产生国民间的混乱、可能不当地给予特定的人利益或不利益的信息。”但是这种不公开也不是绝对的，在美国，“内部文件”有两个限制：一是它仅限于在“决定前”的“考虑”阶段，决定一旦作出，保护就没必要存在；相反，它必须根据政府公开原则而被公布。二是要符合例外条件，有关信息不仅必须在“决定前”，而且带有考虑的性质，因而反映了机构内部的妥协过程，而不仅仅是关于事实。
我们在调研过程中，行政机关提出其他法律、法规的规定存在着不予公开内部文件的余地。例如，我国《公务员法》第12条规定公务员要“保守国家秘密和工作秘密”，第53条规定公务员必须遵守纪律，不得泄露国家秘密或者工作秘密，《行政机关公务员处分条例》第26条规定了对泄露“工作秘密”的行政处分。行政机关内部行为形成的信息，例如讨论记录、经办人意见等是否能认定为“工作秘密”?如果被
认定为“工作秘密”，是否还需要按照《条例》的规定予以公开?我们认为，行政诉讼主要审查的是对相对人权利义务产生实际影响的行为的相关政府信息，对于行政机关内部行为特别是对相对人不产生直接影响的行为，不应纳入行政诉讼的审查范围。此外，“工作秘密”的存在，也为内部决策信息免予公开预留了空间。
实践中，内部行为形成的信息还有诸如会议纪要之类的信息。对于会议纪要是否是应当公开的政府信息，一种意见认为，政府的会议纪要，是行政机关内部议事材料，不具有对外的行政职能，不应公开；另一种意见认为，应根据具体会议纪要的作用来决定是否公开。会议纪要直接设定具体公民、法人或者其他组织权利义务，对相对人直接产生影响的，以政府的名义出现而不再落实具体的职能部门，也不再以另一个载体对外发生效力的，该信息可以依法申请公开；反之，还需落实到具体职能部门，以新的对外发生效力的载体出现的，则不应公开。
4．未按申请人要求的形式提供政府信息是否对相对人实体权利产生实际影响。
在嘉兴桐乡法院(2009)嘉桐行初字第18号一26号案例中，申请人不支付行政机关垫付的邮资费用，被申请人就不再按申请人要求的方式邮寄，而要求申请人到指定地点查询。申请人既不去查询，也不缴费，从而形成了行政诉讼。申请入的诉讼请求是要求法院确认该行政机关不