智的选择。人民法院可以受理公民、法人或者其他组织对下列政府信息公开工作中的具体行政行为(下称信息公开行为)不服提起的诉讼。
第一,向行政机关申请获取政府信息,行政机关拒绝提供或者不予答复的。
根据条例的规定,除了行政机关主动公开政府信息之外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。属于公开范围的,行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。如果行政机关对申请予以拒绝或者不予答复,公民、法人或者其他组织就有权提起行政诉讼。这是因为,申请获取政府信息是条例赋予公民、法人或者其他组织的权利,行政机关应当及时、准确地公开政府信息是条例为行政机关设定的义务。向行政机关申请获取政府信息,就在申请人和行政机关之间形成了一种申请和被申请的关系,同时也形成了行政法上的权利和义务关系。由于法规的授权,公民、法人或者其他组织对政府信息的获取已经不是一个愿望,而是一个具有司法保障的权利。如果行政机关对于属于公开范围的政府信息拒绝提供或者不予答复,既是对合法权益的侵犯,也是没有履行法规规定的义务。明确的拒绝提供当然属于一种依申请作出的具体行政行为,不予答复则属于不作为。这是政府信息公开行政诉讼中最典型、最常见的一种。应当指出的是,“拒绝提供”不仅包括完全拒绝,也包括部分拒绝。
第二,认为行政机关公开政府信息不符合其在申请中描述的内容、要求的获取方式或者载体形式的。
行政机关对于政府信息公开申请予以拒绝、不予答复可能引发诉讼,行政机关对于政府信息予以公开了,同样可能引发诉讼。条例规定,申请人可以在申请中对申请公开的政府信息的内容进行描述,行政机关应当准确地公开;申请人还可以对申请公开的政府信息的形式提出要求,行政机关在可能的情况下应当按照申请人要求的形式予以提供。如果公民、法人或者其他组织认为行政机关公开政府信息不符合其在申请中描述的内容、要求的获取方式或者载体形式,就可以提起行政诉讼。当然,也有同志对此持不同意见,主张申请人应当先向行政机关提出,再次拒绝后方可提起行政诉讼。实践中可以对此继续加以论证。
第三,认为行政机关依申请公开的政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的。
行政机关在满足了申请人获取政府信息的要求的同时,还有可能侵犯第三方的合法权益。条例规定,行政机关不得公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息。行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容
和理由书面通知第三方。如果第三方认为行政机关依申请公开的政府信息涉及其商业秘密、个人隐私,但行政机关没有书面征求其意见,或者在其明确不同意公开的情况下仍然决定公开,就有可能提起行政诉讼。这种诉讼被称作反信息公开诉讼,是一种反向诉讼。因为与一般的要求公开政府信息的诉讼相反,这类诉讼是要求人民法院阻止行政机关公开政府信息。
第四,认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确,要求行政机关予以更正,行政机关拒绝更正、不予答复或者不予转送有权机关处理的。
条例规定,公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的,有权要求该行政机关予以更正。要求更正行政机关提供的与其自身相关的不准确的政府信息记录,其实属于个人信息保护的范畴。由于我国尚没有制定个人信息保护法律,考虑到个人信息保护问题日益迫切,又与政府信息公开密切相关,在制定条例时就增加了这样一个“搭车条款”。既然公民、法人或者其他组织在有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的情况下,有权要求该行政机关予以更正,行政机关也有更正的义务,那么在遭到拒绝或者不予答复时,就可以提起行政诉讼。此外,条例还规定,该行政机关无权更正的,应当转送有权更正的行政机关处理,并告知申
请人。因此,行政机关在无权更正时不予转送有权更正的行政机关处理,也属于不履行法定义务,也是可以提起诉讼的。
第五,法律、法规规定可以提起诉讼的其他政府信息公开行政案件。
前列四类是可诉性政府信息公开行政行为的主要类型。如果法律、法规对可以提起诉讼的其他政府信息公开行政案件作出规定,人民法院应当受理。这里包含两层含义。
一是在条例的现有规定下,如果还有其他依法可以提起行政诉讼的案件,人民法院应当受理。究竟还有哪些行为可以起诉,学术界和实务界还存在一些争议。譬如对于政府信息公开的收费能否提起诉讼,就有两种认识。赞同者认为,受理这类诉讼很有必要,可以防止行政机关违法收取过高的费用,以阻挠民众的信息公开申请。这类诉讼在其他国家也是可以受理的。但反对者认为,对于收费问题还是不宜单独提起诉讼,应当通过向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报的途径解决。
二是在条例之外,其他法律、法规规定了可以提起诉讼的其他政府信息公开行政案件,也应当受理。在政府信息公开的范围以及司法审查的范围方面,许多国家均选择了循序渐进、逐步扩大的路径。我们在实施这一全新的制度之初,口子亦不宜一下子开得过大,否则很有可能遭遇看
起来非常美丽、实际上难以兑现的尴尬困境。但随着社会的进步与实践的成熟,法律、法规对于受案范围的规定肯定会有发展。譬如公益诉讼问题,如果《行政诉讼法》的修改能够确立这一制度,也会丰富政府信息公开行政诉讼的种类。
(三)受案范围的排除
就哪些事项提起的诉讼应当排除在受案范围之外的问题,目前争议较多。
第一,主动公开政府信息的行为。
从一些国家的做法来看,任何人请求公开政府信息遭到拒绝,都可以提起诉讼。但对于主动公开政府信息的行为,公众请求公开起诉时,则限于受到不利影响的人。在我国,对于主动公开政府信息的行为能否起诉,学术界和实务界存在不同意见。第一种意见:能够起诉。认为无论是主动公开,还是依申请公开,都是条例赋予行政机关的义务。条例关于提起诉讼的规定也并没有将主动公开行为排除。如果将主动公开行为排除在受案范围之外,不利于监督,也无从救济。第二种意见:能够起诉,但要参考其他国家的做法,在原告资格上限定一定条件。有的主张应当限于侵犯其合法权益;但也有人认为限于侵犯其合法权益与依申请公开无从区别,应当限于侵犯其人身权、财产权。第三种意见:直接排除在