《海南省地方税务局规范税务行政处罚自由裁量权实施办法》解读
2010年12月，海南省地方税务局出台了《海南省地方税务局规范税务行政处罚自由裁量权实施办法》（以下简称《实施办法》）和《海南省地方税务局规范税务行政处罚自由裁量权细化基准表（试行）》（以下简称《细化基准表》），于2011年1月1日起正式施行。为了使广大纳税人了解相关规定，海南省地方税务局政策法规处对《实施办法》和《细化基准表》进行解读。
一、出台《实施办法》和《细化基准表》的背景
税务行政处罚自由裁量权，是指各级地税机关按照法律、法规、规章的行政处罚相关规定，对税务行政管理相对人及其他税务当事人的税收违法行为，依照职权确定是否给予行政处罚或者给予何种行政处罚的权限。《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则、《税务登记管理办法》、《纳税担保试行办法》等六部法律、法规和规章对税收违法行为做出了行政处罚规定，并赋予税务机关一定幅度的自由裁量权。能否正确行使自由裁量权，关系到行政相对人的合法权益。近年来，基层税务机关在行使税务行政处罚自由裁量权过程中，由于处罚不当而引起纷争和少数税务人员利用行政处罚自由裁量权谋取私利的现象时有发生。为规范税务行政处罚自由裁量权的行使，防止自由裁量权的滥用，保护税务行政相对人合法权益，根据《海南省人民政府办公厅关于全面开展规范行政处罚自由裁量权工作的通知》（琼府办[2009]3号）文件精神，结合各市县地方税务局的建议，出台《实施办法》和《细化基准表》。
新出台的《实施办法》和《细化基准表》更便于基层税务机关执行，操作性较强，解决了税务行政处罚自由裁量权过大的问题，配合海南省地税税费征管信息系统上线运行，在全省地税系统统一执行行政处罚标准，从而规范行政处罚自由裁量权的行使，保护税务行政相对人的合法权益。
二、解读《实施办法》
1、《实施办法》（第二条）明确适用范围是全省各级地税机关。
2、《实施办法》（第五条）明确各级地税机关行使税务行政处罚自由裁量权应当遵循法定、公正、公开、处罚与教育相结合、过罚相当和最小损害原则。税务行政处罚必须有法定依据，行政处罚所针对的行为必须是有关法律、法规明确规定应给予行政处罚的行为。对违法行为的处罚必须客观公正，透明公开，过与罚相适应，不能轻过重罚，重过轻罚。必须以事实为依据，必须
与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为实施处罚，在纠正违法行为的同时，要达到对违法者教育的目的，不能只注重处罚而忽视教育，也不能以教育代替处罚。
3、《实施办法》（第六条）体现了行政处罚“一事不再罚”的原则，即行政机关对违法行为人的某一违法行为，依法需对其适用罚款处罚的，只能给予一次，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的罚款处罚。这里需要明确的是税务行政违法行为的竞合问题，即同一税收违法行为违反两个以上法条的，我们将其定性为一种违法行为，适用处罚较重的法条。
4、《实施办法》（第七条）参照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《处罚法》）第二十七条的规定，明确应当依法从轻或减轻处罚的情形如下：
（1）违法行为首次发生又不存在主观故意，造成的危害后果轻微的； （2）主动消除或者减轻违法行为危害后果的； （3）受他人胁迫有违法行为的；
（4）配合税务机关查处违法行为有立功表现的； （5）其他依法从轻或减轻处罚的情形。
5、《实施办法》（第八条）参照《处罚法》第三十八条的规定明确不得给予行政处罚的情形如下：
（1）违法事实不成立或不清楚的；
（2）违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的； （3）因不可抗力原因和税务机关原因导致违法行为发生的； （4）其他依法不得给予处罚的。
这里需要明确的是《处罚法》第二十九条规定行政处罚的追溯时效是二年，而《征管法》第八十六条规定行政处罚的追溯时效是五年。《实施办法》依据《征管法》的规定执行，理由主要是：第一，《处罚法》是一般法，《征管法》为特别法，在法的位阶相同情况下，特别法优于一般法；第二，根据《处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”的规定，税务行政处罚的追溯时效适用《征管法》，即追溯时效是五年。
6、《实施办法》（第九条）明确从重处罚是指在法定的处罚幅度内，对行为人按照较高的标准进行处罚。从重处罚的情形如下：
（1）违法行为情节恶劣、影响巨大，危害后果特别严重的； （2）对证人、举报人打击报复的；
（3）拒不配合税务机关检查或在检查期间转移、隐匿、销毁有关资料、证据的； （4）法律、法规、规章规定的其他应当从重处罚的。
7、《实施办法》（第十条）参照《处罚法》第五章第一节的规定，对简易处罚程序作出具体规定，使简易程序更具操作性，以便提高工作效率，方便行为人。这里需要明确的是，简易处罚程序又称当场处罚，税收管理员在日常下户巡查中发现纳税人有违法行为，且违法事实清楚、证据确凿、情节轻微，拟处于罚款金额符合简易程序的标准，但由于我省地税系统从2011年1月7日起统一使用海南省地税税费征管信息系统，对行为人的处罚必须登录海南省地税税费征管信息系统，将处罚信息等内容录入信息系统后，方能制作行政处罚决定书。这些工作目前必须在工作单位里才能完成，因此，这类处罚还不能适用简易处罚程序。
8、《实施办法》（第十一至十三条）明确税务机关在实施行政处罚过程中应注意的几个问题：一是税务违法行为查办人员应当提出行政处罚建议、违法行为的事实根据、处罚理由和法律依据等；二是各级地税机关政策法规机构或基层税收法制员应当对按照一般程序拟作出的税务行政处罚建议进行核审（不含稽查局），并提出核审意见。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的，应当按有关规定经过集体讨论决定；三是实施税务行政处罚应依法履行告知义务，处罚金额达到听证标准，行为人要求听证的，应依法组织听证。
这里需要明确的是有关申请税务行政处罚听证的罚款标准问题。《海南省行政处罚听证程序规定》第二条规定对公民处以1万元以上（含本数）罚款，对法人或者其他组织处以10万元以上（含本数）罚款，行为人有权要求举行听证；《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》第三条规定对公民处以2千元以上（含本数）罚款，对法人或者其他组织处以1万元以上（含本数）罚款，行为人有权要求举行听证。按照法的位阶，政府规章高于规范性文件，我省地税系统行政处罚听证标准参照《海南省行政处罚听证程序规定》执行，即对公民处以1万元以上（含本数）罚款，对法人或者其他组织处以10万元以上（含本数）罚款，行为人有权要求举行听证。
9、《实施办法》（第十四条）根据《国家税务总局关于印发<税务违法案件公告办法>的通知》（国税发[1998]156号）有关规定，明确对处罚决定进行公告，以便接受社会各界的监督。
10、《实施办法》（第十六条）明确《实施办法》和《细化基准表》的法律位阶问题。《实施办法》和《细化基准表》属于规范性文件，从法的位阶看，宪法至上，而后为法律、法规、规章，规范性文件的效力最低。因此，规范性文件不能与法律、法规、规章相抵触。根据国务院决定，新《发票管理办法》将于2011年2月1日起施行，如《实施办法》和《细化基准表》的规定与新《发票管理办法》不一致的，按新《发票管理办法》的规定执行。
11、《实施办法》（第二十条）明确《实施办法》和《细化基准表》自2011年1月1日起施行。对纳税人在2011年1月1日前发生的违法行为，税务机关在2011年1月1日前如未做出《税务行政处罚决定书》的，根据实体法从旧、程序法从新原则，按照本《实施办法》和《细化基准表》的规定执行。
一、《细化基准表》的主要特点
（一）将违法行为划分不同的裁量阶次。《细化基准表》根据法律、法规、规章具体处罚条款的规定以及违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等因素，在法律、法规、规章设定的行政处罚幅度范围内, 结合我省地税系统的实际情况，将具体的违法行为原则上划分为：轻微、一般、严重、特别严重四个阶次，并分别对每个阶次的违法行为在法定处罚幅度内确定具体的处罚金额。对个别违法行为，如偷税违法行为，其性质较恶劣，社会危害性较大，在划分裁量阶次时分为一般、严重和特别严重阶次。
（二）明确违法行为的裁量因素。《细化基准表》中裁量因素分为法定裁量因素和酌定裁量因素：法定裁量因素根据罚则确定，主要包括责令限期改正、没收非法所得、罚款等；酌定裁量因素是划分裁量阶次的依据，主要包括违法行为持续的时间、违法次数、涉案数量、涉案金额等，划分裁量阶次时按照“孰重”原则确定。例如，对纳税人、扣缴义务人编造虚假计税依据的违法行为（其结果未造成实际不缴或者少缴税款的），如首次发生且编造虚假计税依据金额8万元，则裁量阶次属于“轻微”，处2000元罚款；如首次发生且编造虚假计税依据金额80万元，则裁量阶次属于“严重”，处10000元罚款；如再次发生，编造虚假计税依据金额250万元，则裁量阶次属于“特别严重”，处30000元罚款。
（三）明确细化裁量基准
1、区分个人和单位，分别确定不同的裁量基准。我局考虑到个人的经济承受能力，对部分违法行为分“个人”和“单位”两类适用不同处罚标准。“个人”，是指个体工商户和自然人。“单位”是指企业、企业在外地设立的分支机构和从事生产经营的场所、从事生产经营的事业单位和其他组织等。
2、调整处罚裁量基准。总局《征管法》（征求意见稿）将处罚比例降低了，对多数涉及罚款的条款由现行税收征管法的“百分之五十以上五倍以下”（如征管法第63、64、65、68条），修改为“百分之二十以上二倍以下”。根据这个精神，我局将现行税收征管法规定的“百分之五十以上五倍以下”的处罚条款，在细化时处罚标准都控制在“百分之五十以上二倍以下”，以减轻纳税人的负担，构建和谐征纳关系，避免过去处罚不到位的现象发生。
3、全省统一处罚裁量基准。在合法性原则下，我局对每个阶次的违法行为规定具体、合理的处罚金额，不仅能起到保护执法人员的作用，也可起到同案同罚的作用，防止行为人对各市县地税局因处罚标准不一而提出异议。
二、关于违法次数的计算
《细化基准表》中多次使用“首次发生”，“首次发生”是指税务机关在一个纳税年度内第一次发现违法行为，无论该类违法行为在该纳税年度内已持续了多长时间，均为首次；“再次”、“第三次”、“三次以上”等均指从税务机关首次发现违法行为起5年内又发生违法行为；超过5年的，重新计“首次”。不同种类的违法行为分别计算违法次数。
这里需要说明的是，由于我省地税税费征管信息系统于2011年1月7日全省正式上线，税务机关从2011年1月7日起发现的税收违法行为开始计算“首次”。例如，对某纳税人2007-2008年度纳税情况进行税务稽查，纳税人2007年度和2008年度均发生同类违法行为，应当视同一次，计为“首次”，2007年度和2008年度的涉案金额合并计算。再如，税务机关2011年3月发现某纳税人有转借税务登记证件的违法行为，计为“首次”，2013年6月税务机关再次发现该纳税人有转借税务登记证件的违法行为，计为“再次”，2016年5月税务机关又发现该纳税人有转借税务登记证件的违法行为，则应将2013年6月发现的违法行为视为“首次”，2016年5月发现的违法行为视为“再次”。