二、中国政府政策执行能力相关概念
（一）政府执行力涵义
在 2007 年的《政府工作报告》中，温家宝总理提出了一个“政府执行力”的概念，这就说明中央高层对各级政府执行力的重视。自此，对政府执行力的研究就大规模地展开了。学界对此代表性观点主要有如下几种：周永亮认为，政府执行力是在中国特定背景和语境下提出的，中国政府执行力的提升只能立足国情，在摸索中前进，在实践中反思。蔺全录指出，政府执行力贯穿于政府执行活动的始终，它主要体现为准备力、运行力、善后力。孙杨杰认为，政府执行力是政府机关落实既定公共政策的整体过程。肖艾林指出，政府执行力受多种因素的影响，执行力文化是影响政府执行力水平发挥的重要因素之一，研究执行力文化的重要性及其对政府执行力的影响对于提升政府执行力、改善政府行政效能具有重要意义。提升政府执行力，有利于执行主体在构建服务型政府中增强协调发展的服从力。
简而言之，政府执行力是政府能力的重要组成部分，通过工作人员在组织机制框架内按照一定的运行流程将工作目标落实的一个系统化过程。较强的政府执行力是要求下级政府工作人员吃透法律和政策的精神，明确上级政府目的，将国家的法律法规和政策方针富有创造性而又不违背国家本意地在本行政区贯彻落实；而并不是让地方政府机械地执行命令。
（二）政府执行力运行机理分析
采用系统论观点,综合研究整体与部分、部分与部分、整体与外部环境之间的相互联系、相互制约、相互作用的关系,侧重于系统与环境的互动变化分析,着重于研究它与环境之间的输入与输出状况及结果,从而把握事物运行规律,实现问题优化处理的分析路径,属于动态分析法。
政府执行力本身构成一个复杂的系统。研究政府执行力就应该采用系统的观点,具体研究执行要素内部的互动,执行力诸要素与政治环境之间的互动,执行主体与执行受体之间的互动,从而深刻把握政府执行力的运作规律,指导政府执行力建设。
有学者指出,政府执行力就是在包括执行人员、执行资源、执行工具以及政策决策决定、战略、计划等执行要件充分准备前提下,在特定的自然、政治、经济、社会、文化、
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法制等环境中,通过组织的运作机制和资源配置机制的整合作用而产生的一种综合效应的力量。
还有学者认为:执行力不仅仅只体现为实际运作中的执行能力和执行效果,而且还体现为促进民众配合政府执行的无形的影响力量。前者主要通过加强对街头官僚的控制与保障的维度,后者主要从街头官僚的形象传播系统的维度来研究分析提高政府执行力。对于前者,他认为应该:一方面,提高街头官僚素质并加以行政和法律控制可以有效达到对自由裁量权的控制;另一方面,通过财政支持、条件支持、社会舆论支持建立对街头官僚的支持系统。对于后者,他也认为要做好两方面的工作:一方面通过实施接近决策核心,强化利益诉求,增加决策压力,减少中介,加强沟通,实现政府、公众价值选择趋同化等原则和措施来增加民意的包容度;另一方面要建立通畅的政府形象传播系统。
在政府执行力的复杂系统中,权力资源是最核心的要素,政府执行力的其他诸要素的获得、分配及其相互关系都由权力因素决定或受权力因素的制约。权力运行机制是政府执行力的核心问题。它决定着执行组织的结构形式,并决定组织之间的隶属关系,不但影响单一组织的反应能力,而且还影响组织之间的协调能力以及整个执行系统的整体合力和运转效率。它决定着执行资源的分配,各级执行组织和执行主体对资源的拥有和支配能力都是由其自身权限决定的。它决定着执行主体的行动趋向,直接规定执行主体的作为和不作为的范围,进而影响和制约执行主体的规范行为和乱作为。它还决定着执行力结构与执行环境的互动能力。它自身的运行规则和运行程序直接决定整个执行结构的执行规范和执行程序。政府执行不力的诸多情况都可以从权力机制上找到问题的根源。
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三、中国政府政策执行中存在的问题及原因分析
（一）中国政府政策执行中存在的问题
1、存在政策执行不足的问题
政府执行力的高低直接表现为政府对政策政令的执行、落实情况。当前,政府执行力在政策执行存在的突出问题主要表现为政策执行阻滞和政策执行变异。
一方面是政策执行阻滞。就是指执行活动不能有效展开,或执行过程不畅通,即执行梗塞,使得政策和指令没有得到实际贯彻和落实,处于一种“束之高阁”或停滞的状态。造成执行阻滞的原因主要有两方面:一方面可能是政策或政令本身的问题。政策或政令是否科学、前后政策是否一致、政策目标是否明确、内容是否符合实际情况、是否具备执行的条件也是否具备可行性和可操作性等等这些因素都影响政策的有效执行。另一方面就是执行过程是否畅通。主要指在特定执行环境中执行主体、执行客体、执行资源、执行程序、执行手段、执行方法以及执行机制之间各要素的配合状态是否能够健康运转,其中的任何一个环节出了问题都有可能影响政策的有效执行。
政策执行不力的后果是严重的。它直接严重影响了政策有效作用的发挥,使政策效力出现零效力或负效力。它严重损害了政策对象的利益,挫伤了政策对象的劳动积极性。它还严重损害了政策制定、决策机构的形象,对政策再执行埋下障碍。
2、行政不作为、不执行的问题
所谓行政不作为就是行政主体及行政公务人员负有某种作为的法定义务和职责,并且具备履行的条件,但未履行或拖延履行其法定义务和职责,导致工作延误、效率低下,损害管理和服务对象的合法权益的一种行政状态。
行政不作为有着极大的危害性。首先,行政不作为侵害了行政相对人的利益,以及国家和社会公共利益。不作为是不履行或拖延履行法定职权范围内的事,是权力的非法萎缩, 人为地削弱行政职权的效力。国家行政机关及其工作人员以不作为的方式不履行或拖延履行应当履行的法定职能,就会导致行政相对人合法权益受到侵害。其次,行政不作为损害了政府的威信。言而无信、不作为、不履行职责都是不诚信的表现。政府的任何一种不诚信都会损害其合法性与正当性。行政不作为必然降低公众对政府的评价,损害政府的形象。有资料显示,近几年来的行政诉讼案件中,告政府职能部门“不作为”的案件占绝
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大多数,其受案范围已由最初比较集中的一般社会治安、行政处罚等几个领域逐步拓展到诸如知识产权、国有资产、网络等多个行政执法部门。几乎涉及所有行政管理领域,严重损害了人民政府的形象。最后,行政不作为违背了依法行政的基本原则,危害了国家依法管理秩序的正常运行;同时,它也背离职权职责的统一性,不利于执政能力的提高和政府自身建设的加强。
3、政府执行成本过大,执行效益不高
具体到政府执行环节,执行成本主要存在于政策制定与执行的脱节成本、政策执行过程的博弈成本、政策执行主体与政策客体的脱节成本三方面,具体表现是：第一,政策制定与执行的脱节成本。一方面的是因为政策供给质量过低,造成执行难度大,成本自然就高。另一方面是由于政策供给过剩,造成成本透支或浪费。一些低效、无效的政策,导致政府职能越位或错位,增加了政府开支,资源的浪费。第二,政策执行过程的博弈成本。一方面,中央政府与地方政府的产生的博弈成本损失。另一方面,地方政府间的博弈成本损失。在市场环境下,地方政府追求自身地方利益的最大化,不惜一切手段进行着“相互拆台”、“相互对抗”的博弈斗争。第三,政策执行主体与政策客体的脱节成本。
4、存在乱作为的现象
现实中也存在行政自由裁量权滥用的情况,主要有以下情形:①自由裁量权的行使背离公共利益,出于不当动机或不当利益或者悠意性报复的行为。这些行为主观上出于小集团私利、个人私利或个人好恶,客观上造成了一定的社会危害。②行政机关以不适当的方式行使自由裁量权,不符合授权的目的;或者因考虑错误或不相干的因素致使行政主体的执法行为的结果失去准确性。③行使自由裁量权违反平等原则与比例原则,任意无常。处理问题随意性很大,不同情况相同对待,相同情况不同对待。④行使自由裁量权未能优先考虑尊重公民的权利,尤其是基本人权;执法粗暴,强人所难,损害公民个人合法权益。⑤行使自由裁量权与社会公论民意、良俗相违背,违背客观性,造成社会秩序新的破坏,引发社会激愤,破坏社会稳定。⑥行政自由裁量权的行使超越了法定裁量的幅度;对弹性法律条文任意做扩张或限制性解释;在法定幅度和范围内作出显失公正的选择。⑦行政机关放弃或拖延行使自由裁量权,或者,在行使自由裁量权过程中懈怠在使用裁量权时应尽的义务。
（二）政府政策执行能力弱化的原因
政府执行力建设的主旨在于提高执政能力，促使工作得到落实。政府执行力的大小对于政府推进政策有着决定性作用。对于影响政府执行力的因素，学者们众说纷纭。概
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括说来，当前政府执行能力低下的原因主要有以下几个方面：
1、执行人员认知与行为偏差
1）一些干部自身文化知识、实践经验以及能力不足。他们主观上非常愿意也决心努力将上级政策贯彻好、执行好，但由于自身的文化知识水平、实践经验以及能力不足，对政策吃不透，把握不准，甚至误解、曲解了政策，造成执行偏差；或者是对政策本身抵触情绪不大，但缺乏求真务实的精神和脚踏实地的工作作风，一些领导干部口号提得很响，但只限于说在口上，写在纸上，念在会上，而对政策的实施缺乏具体可操作性的规划，执行时态度消极，敷衍了事。
2）一些干部的政治责任意识淡薄，大局意识不强。仅仅从部门利益、地方利益出发来理解、运用中央政策，利用政策执行弹性，任意截留、扣留政策，有利的执行，不利的就消极执行甚至不执行。当前一些地方政府大搞“上有政策，下有对策”，经济上表现为“诸侯经济”、抵制宏观调控；政治上表现为本位主义、无政府主义，地方政府与中央政府博弈对策，就是某些地方干部“地方主义”观念造成的。
2、执行组织能力欠缺
1）组织机构不合理、不完善。目前，我国机构设置和政府职能都还存在一些不合理和不完善之处：一方面是机构臃肿，部门林立；另一方面机构间的设置和分工不科学，决策机构、执行机构、信息机构、咨询机构和监督机构设置不完善，功能不健全。这样造成的直接后果是各部门和各机构之间权限不清，政出多门，各项政策之间以及政策与具体实施措施之间往往不能做到配套衔接。
2）组织资源遗乏。任何一项政策的执行都涉及到人力、物力、财力、技术等资源的配合和支持。但是，1994年分税制改革以后，相当一部分财力集中到中央，地方尤其在取消农业税以后，县乡财政非常困难，很多政策都无力落实。教育乱收费问题屡禁不止的根本原因是政府对教育的投入不足；“看病贵、看病难”问题是由于地方政府没能按照国家的要求加大对医疗卫生的投入。
3）执行机构内部以及与其他机构和社会公众之间沟通与协调不力，执行力相互抵消。“十一五”规划中的大多数目标需要若干个“条块”单元协同完成。然而在实际运作中条块分割和缺乏衔接的情况很严重。各部门掌握的信息和资源不同，且缺乏有效沟通与协调，各管各的，资源被大量浪费，执行力互相抵消。
4）组织执行文化遗乏。我国几千年的封建主义影响，使得“官本位”、“政府本位”思想根深蒂固，“人治”色彩浓厚，加之社会与体制的急速转型，原有的价值体系被打破，而新的价值追求还未完全建立，使得一些执行者在执行过程中不讲大局意识，在工
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