全国统筹的国民基础养老金框架构建
肖严华 左学金
摘 要 21世纪人口老龄化将对中国的社会养老保险体制产生重大冲击。为了有效应对这一冲击，
需要深化中国养老保险体制改革。全国统筹的国民基础养老金的构建，需以较低的强制缴费率，不经过省级统筹而直接实现全国统筹。在基础养老金从“属地统筹”走向“全国统筹”的过渡时期内，由中央与地方政府分担责任，使原来参保职工的养老金替代率维持稳定。通过“折扣”费率，将农业劳动者、城乡个体劳动者和其他非正规就业人员纳入统一的国民基础养老金，以避免他们在城乡之间、在正规部门与非正规部门之间流动时养老金权益的损失。
关键词 社会保障 养老金 强制缴费率 全国统筹
作者肖严华，上海社会科学院经济研究所副研究员（上海 200020）；左学金，上海社会科学院经济研究所研究员（上海 200020）。
中图分类号 F84 文献标识码 A 文章编号 0439-8041(2015)05-0063-10
中国养老保险制度基本上形成了职工养老保险和城乡居民养老保险两大制度平台。基本养老金由基础养老金和个人账户构成。基础养老金实现全国统筹，不仅对于完善中国社会养老保险体制、提高养老保险的公平性、效率和财务可持续性意义重大，而且对减少中国劳动力市场分割和形成全国统一的劳动力市场意义深远。然而，迄今为止，实现基础养老金全国统筹的总体方案和路线图仍没有明确。目前实现基础养老金全国统筹面临两大主要障碍：一是基础养老金的强制缴费率过高，增加了实现全国统筹的难度；二是协调中央与地方政府之间、不同地方政府之间的利益格局难度较大。考虑到目前碎片化的养老保险体制存在的诸多问题，及其对中国形成全国统一的劳动力市场和推动新型城镇化等重大宏观目标带来的负面影响，实现基础养老金全国统筹的时间宜早不宜迟，应尽快启动这一重大举措。
一、文献回顾
（一）基本养老保险全国统筹的必要性
基本养老保险统筹层次问题的核心是对养老保险社会统筹部分资金的管理控制权，这实质上是各级政府的事权与财权的划分。较低的统筹层次不利于养老保险制度互助共济功能的发挥，也不利于实现社会保险的收入再分配功能，更可能抑制劳动力按市场规律的合理流动。
郑功成从全国养老保险转移关系来分析，认为中国基本养老保险区域分割的现状使不同地区养老保险缴费率有所差别，扭曲了中央与地方及地方间的关系，提高了劳动力流动的养老保险关系转移成本，不利
①
于养老保险制度的自我平衡与发展，因此应尽快推进城镇基本养老保险全国统筹。郑秉文从全国各地养老
①郑功成：《尽快推进城镇职工基本养老保险全国统筹》，《经济纵横》2010年第9期。
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Academic Monthly第47卷05May 2015保险收支来分析，认为2012年在剔除财政补贴之后，全国仍有半数省份企业部门基本养老保险基金收不抵支。解决这个问题的根本出路在于实现全国统筹，因为在全国统筹条件下，14 个省份的当期支付缺口将会被养老保险基金的快速增长和支付能力的空前提高所“内在化”。贾康从全国社保互济、共济方面来分析，认为养老金全国统筹首先使基本养老体系的筹资能力、供给能力提高一个层次，从三十多个小蓄水池的省级统筹汇成一个大蓄水池的全国统筹，提高了全国社保互济、共济的能力，而且使得原来低层次统筹时形成的壁垒被消除了，劳动力能跨区域自由流动。
综上所述，学界对提高基本养老保险统筹层次的观点基本一致，都认为实现基本养老保险全国统筹是十分必要紧迫的。
（二）养老保险个人账户的改革方向
在养老保险个人账户改革方面，国内外学者存在严重分歧。
一是对于现收现付制转为个人账户制的争论仍然较多。马丁·费尔德斯坦认为，社会保障私有化是从
①现收现付计划向强制性的基金积累的个人自由账户计划转变，其关键是个人是否掌握投资决策的主动权。
莫迪格里尼认为每一位养老基金参加者都将拥有一个个人账户。斯蒂格利茨认为将私人管理的养老金体制代替公共运营的养老金体制。然而，智利实行全新的以个人账户积累为基础的养老保险运行机制之后，养老金改革后的覆盖率始终比较低。
二是对引入名义账户制的看法不尽一致。以一派为代表，罗伯特·霍尔茨曼认为，名义账户制既能满
②
易纲认为转型名义账户制将是中国足改革的财政、政治、社会及经济需要，又不会增加改革的财政负担。
养老保险制度改革的新思路③；李剑阁认为完善养老金体制，实行记账式个人账户更好；龙朝阳认为名义账
④
户制模式是中国养老金制度改革的目标归宿。而以另一派为代表，尼古拉斯·巴尔认为名义账户制并不是
一个最有影响的政策，名义账户制没有解决关键的筹资问题。何平认为把个人账户引入中国养老保险制度是社会保障制度创新模式的核心；穆怀中认为名义个人账户制不能从根本上解决养老金隐性债务⑤ ，褚福灵认为做实基本养老保险个人账户，形成个人缴费的完全积累，实现基本养老保险制度模式从“统账结合，
⑥并账管理”向“统账结合，分账管理”的实质性转变。
可见，学界对于“做实个人账户”还是引入“名义账户制”，存在激烈的争议。（三）基本养老保险全国统筹的障碍因素
李珍从地方政府行为角度来分析，认为地方政府追求自身利益最大化导致省级统筹只是名义上的，因
⑦
此在实行全国统筹过程中，省级政府同样具有地方政府追求自身利益最大化的倾向。王晓军从各省区基本
养老保险历史债务、覆盖率、待遇水平、缴费率的定量角度来分析，认为这些指标的地域差异是阻碍全国
⑧ 统筹进程的因素。李雪从各地收入差距角度来分析，认为目前中国不同地区在经济水平、基本养老保险历⑨ 史债务的巨大差距和业已形成的地方利己主义行为，严重阻碍了基本养老保险统筹层次的提高。王平从财
政补贴的角度来分析，认为近年来，财政补助开始成为基本养老保险社会统筹账户的重要资金来源，而且
⑩ 规模日渐庞大，但是欠规范的财政补助方式加大了基本养老保险社会统筹账户收不抵支的风险。鱼小辉从
养老金投资和老龄化角度来分析，认为大量存在银行中的养老金暗中缩水，老龄化浪潮的冲击，人口抚养
［美］J.利伯曼：《实现中国养老保险体制的潜力》，《中国经济时报》2006年3月6日。①［美］M.费尔德斯坦、
《世界银行报告：养老金改革——名义账户制的问题与前景》，郑秉文等译，北京：中国劳动社会保障出版社，②［美］罗伯特·霍尔茨曼等：
2006年。
③易纲、李凯：《转型名义账户制——探索中国养老保障体制改革的新思路》，《比较》2007年第2期。《中国城镇养老保险制度改革方向：基金积累制抑或名义账户制》，《学术月刊》2011年第6期。④龙朝阳：
⑤穆怀中、闫琳琳：《基础养老金全国统筹收入再分配给付水平及适度性检验》，《人口与发展》2012年第6期。⑥褚福灵：《做实基本养老保险个人账户的理论与实践》，《新视野》2010年第5期。
⑦李珍、孙永勇、张韶华：《中国社会养老保险基金管理体制选择》，北京：人民出版社，2005年。
⑧王晓军：《中国基本养老保险的地区差异分析》，《社会保障制度》2006年第4期。⑨陈元刚、李雪、李万斌：《基本养老保险实现全国统筹的理论支撑与实践操作》，《重庆社会科学》2012年第7期。⑩王平：《财政补助基本养老保险：成因、风险和机制建设》，《广西大学学报》2012年第2期。
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比的攀升，这是中国养老统筹基金的真正“缺口”。郑秉文从风险角度来分析，认为统筹层次提高到全国水平将存在普遍的道德风险和逆向选择问题，最终有可能致使养老保险制度陷入较大的财务风险之中，这就是目前仍以县、市统筹为主，只有四五个省份真正实现省级统筹的主要原因。
总之，中国不同地区的经济发展水平、人口结构、养老保险制度存在的巨大差异，中央与地方、企业与个人不同的利益格局，严重制约着基本养老保险的全国统筹。（四）基本养老保险全国统筹的方案设计
针对基本养老保险全国统筹的可行性与方案设计，学者给出了不同的建议。
一是实现基本养老保险全国统筹的时机与路径。马骏认为，2022年之前，中国城镇养老金收支处于宽松期，这是进行养老金改革（如提高退休年龄、划拨国有企业股份到社保）的最佳时机。而2022-2035年成为中国城镇养老金收支的“渐紧期”；2035年以后，中国城镇养老金的收支情况将急剧恶化。如果不在
① 宽松期内未雨绸缪及时改革，养老金问题就可能在2035年后成为政府债务危机的导火索之一。艾慧认为，
中国城镇职工养老保险统筹账户年度支付危机会在2018-2036年之间出现，2018年后统筹账户出现年度缺口，
② 对绝大多数省份来说养老金支付成为“烫手山芋”，此时是提升统筹层次的良机。张向达提出了通过三个
步骤实现基本养老保险基金全国统筹的可行性方案。首先，以省级统筹为基础，强化省级政府管理基本养老保险基金的责任。其次，以区域统筹为过渡，按照东部、中部、西部的区域划分，把养老保险基金的管
③理分别集中到这三个区域。最后，实现全国统筹。
二是界定中央与地方的财权与事权。李雪认为，针对各区域间差距的情况，针对各主体利益行为，设
④
计“统账全分，分开管理”的基本养老保险全国统筹模式，以划清中央与地方的权利与责任范围。于翰淼
认为，基本养老保险全国统筹必须要界定中央与地方职权，实行中央主导下的地方分责制，明确界定责任，划
⑤分职权。
三是适当降低地区间收入再分配的幅度。穆怀中认为，应充分考虑地区间物价水平差异，确保高收入地区养老金合理流向低收入地区，保证基础养老金分配的公平与养老金制度的可持续发展，促进全国统筹的尽快实现。陈元刚认为，实现基本养老保险全国统筹，必须在目前各地区职工工资差距较大的情况下，
⑥
适当降低地区间收入再分配的幅度，需对在岗职工平均工资进行调节，以实现较小幅度的收入转移。
四是引入现收现付制或权益记账制。申曙光认为，中国城镇养老保险制度面对规模巨大的“空账”与
⑦
无法做实的“实账”，现阶段应建立缴费确定型的现收现付制。饶晶认为，全国统筹的现收现付制度是最⑧ 适合中国国情的基本养老保险模式。雷晓康认为，基本养老保险权益记账制度是基本养老保险制度实现全⑨国统筹重要一步。
五是适当降低单位缴费率。郑秉文认为，实现全国统筹的关键在于改革养老保险制度结构，将个人缴费8%和单位缴费20%全部划入个人账户，直接从目前的县、市统筹提高到全国统筹水平。席恒认为，适当降低企业社会保障负担和个人缴费费率为基本养老保险全国统筹创造可持续发展的经济基础，建议以最
⑩
低收入地区和最低收入行业的平均收入水平为基础，将企业缴费率降到12%-15%。刘昌平认为，社会统
筹账户是一个精算盈余的制度安排，缴费率存在下降空间。
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《城镇职工养老金体系改革迫在眉睫》，《上海国资》2013年第3期。①马骏、肖明智：
《中国养老保险统筹账户的财务可持续性研究》，《财经研究》2012年第2期。②艾慧、张阳、杨长昱、吴延东：③张向达、刘儒婷、胡鹏、吕珊珊：《实现基本养老保险基金全国统筹路径探讨》，《财经问题研究》2011年第8期。《中国基本养老保险实现全国统筹的方案设计》，《中共宁波市委党校学报》2011年第1期。④李雪、陈元刚：
⑤于翰淼、周欢、顾佳丽：《基本养老保险全国统筹问题研究》，《劳动保障世界》2011年第12期。
⑥陈元刚、李雪、李万斌：《基本养老保险实现全国统筹的理论支撑与实践操作》，《重庆社会科学》2012年第7期。⑦申曙光、龙朝阳：《养老金制度融资方式转轨的理论思辨》，《经济学家》2013年第2期。⑧饶晶：《减小中国基本养老保险区域差异的模式设想》，《经济与社会发展》2012年第1期。⑨雷晓康、李志良：《权益记账“铺平”养老保险全国统筹路》，《中国社会保障》2011年第8期。⑩席恒：《基本养老保险全国统筹的思路与支持条件》，《行政管理改革》2011年第3期。
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刘昌平、殷宝明：《中国基本养老保险制度财务平衡与可持续性研究》，《财经理论与实践》2011年第1期。
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Academic Monthly第47卷05May 2015从上述文献的回顾中可以看出，学者对基本养老保险全国统筹的研究主要集中在基本养老保险全国统筹的必要性、养老保险个人账户的改革方向、基本养老保险全国统筹的障碍因素、基本养老保险全国统筹的方案设计等几个方面。通过对这些文献的梳理，发现目前基本养老保险全国统筹的方案设计大都还只是初步设想，缺乏详细论证和说明其模式的具体可操作性。鉴此，本文将在下文中，给出一个详细的可操作性的基础养老金全国统筹方案，包括实现基础养老金全国统筹的框架构想、不同参保人群的过渡措施和其他相关改革措施。
二、基础养老金全国统筹的框架设计
（一）基础养老金全国统筹框架设计的主要原则
基础养老金全国统筹的框架设计应遵循以下主要原则：一是着眼于提高养老保险体制的公平性、效率和财务可持续性等长期性战略性目标的同时，重视从中国养老保险体制的现状出发，重视改革前后的过渡安排；二是充分调动中央与地方两个积极性，明确中央与地方的责任，形成推动改革的合力；三是在较长时间的过渡期内，承认各地的差异，按“帕累托改良”原则确保改革使不同地区和不同人群的原有利益至少不受损；四是在降低基础养老金的强制缴费率的基础上实行全国统筹，降低低收入人群参与基础养老金的缴费率门槛，避免人为地推高企业的用工成本；五是采用折扣费率（和相应的折扣替代率）的办法，将覆盖面扩大到农业劳动者、个体经营者（自雇）和其他非正规就业人员，当劳动者在城乡之间，以及在正规部门与非正规部门之间流动时，他们的基础养老金权益不受流动的影响；六是充分重视政府与企业、劳动者个人的积极性，改革城镇职工养老保险的第二支柱（个人账户部分）管理运作模式问题，推动建立和完善多支柱的养老保险体制。
（二）国民基础养老金的缴费率和替代率
本文建议建立一个强制缴费率门槛较低、各类劳动者均能参加的“国民基础养老金”（简称为“基础养老金”），将基础养老金的强制缴费率定为工资的12%，与《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国发办2009年66号文）规定的参保人员跨地区流动时转移接续的缴费率相衔接，城乡各类劳动者均应参加基础养老金。城镇地区就业的所有工资劳动者，包括机关、事业单位职工和各类企业雇员应全部强制参加全国统筹的国民基础养老金，由雇主单位为他们缴纳相当于工资总额12%的养老保险费。所有非工资劳动者，包括农业劳动者、城乡个体经营劳动者和非正规就业人员也应强制参加基础养老金，但是允许他们的缴费有一定的弹性。建议以工资劳动者的社平工资为缴费基数，由本人按标准缴费率（12%）的一定折扣率向基础养老金缴费。当他们在某年度按折扣缴费率缴费时，他们在该年度的养老金权益也按同样的折扣率计分。对于那些缴费确有困难的低收入人群，政府可按相应办法给予一定补贴。国民基础养老金的收缴工作，可由中央社保部门负责，委托地方政府执行；也可考虑由税收部门统一征缴，账目分列。
对于实现“现收现付”的国民基础养老金来说，由基金的养老金支出与基金的征缴收入的平衡条件，可得：平均养老金×退休人员人数 = （平均工资×缴费率）×缴费职工人数 （1）显然，（1）式左边为基础养老金的支出，等式右边为缴费收入。将等式两边同时除以平均工资和退休人员人数，可得：
平均养老金÷平均工资 = 缴费率×（缴费职工人数÷退休人员人数） （2）定义（2）式左边为养老金的替代率（replacement ratio），右边括号内项目（缴费职工人数÷退休人员人数）为支持比(support ratio)，上式可改写为：
替代率 = 缴费率×支持比
（3）
对于国民基础养老金来说，（3）式是一个非常重要的等式。根据（3）式，如果缴费率为12%，支持比为3（即三位在职职工的缴费用于负担一位退休人员），那么平均每位退休人员就可实现12%×3=36%的养老金替代率。同样，如果缴费率为12%，支持比为3.33，便可实现12%×3.33=40%的养老金替代率而维持收支平衡。
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本文建议国民基础养老金在收取12%的缴费率的同时，承诺提供40%的养老金替代率。如上所述，只要全国统筹的基础养老金将支持比保持在3.33，就可以用12%的缴费率实现40%的替代率而维持基础养老基金收支平衡。近年来全国城镇基本养老保险基金的支持比稳定在3以上。目前农民工人数达2亿多人，但参保率较低。在以较低的强制缴费率实现全国统筹、促使大量农民工参保后，基础养老金的支持比可达4甚至5以上，所以基础养老金提供40%的替代率，还会产生相当数量的统筹基金结余；该结余可用于改革过渡时期对部分困难地区养老金的补助，也可作为迎接未来人口老龄化高峰的储备资金。
随着中国人口的老龄化，中国国民基础养老金的支持比将不断下降。为了应对人口老龄化的挑战，中国可借鉴其他国家的经验，通过逐步提高法定退休年龄，以及提高享受养老金的最低缴费年限等措施，来防止社会养老保险支持比下降过快。此外，还可增加公共财政对基础养老金的资助，以及必要时适当提高缴费率等措施来提高基础养老金的筹资水平。国民基础养老金还应出台具体办法，将个人的养老金待遇水平与缴费多少适当挂钩，鼓励劳动者积极参保。最后，还可从节制生育的政策转向鼓励生育的政策，适当提高人口的出生率。
（三）过渡期中央与地方责任的分担：“中央保基数，地方补差额”
如上所述，在实现全国统筹后，中央建立全国统筹的基础养老金，所有参保企业须向全国统筹的基础养老金缴纳相当于企业工资总额12%的养老保险费。在参保职工退休并满足领取退休金的规定条件后，可由基础养老金发放平均替代率为40%的基础养老金。
但是目前各地养老金的缴费率和平均替代率有较大差异。为此，实现基础养老金全国统筹可继续遵循“帕累托改进”的原则，在相当长的过渡期内维持各地平均替代率不会因为全国统筹而下降。为了实现这一目标，本文建议采取“中央保基数，地方补差额”的办法。“中央保基数”是指全国统筹的基础养老金确保向这些已经退休或即将退休的人员发放平均替代率为40％的基础养老金；“地方补差额”是指如果在实现全国统筹前某地的养老金替代率高于40%，则超过40%的差额部分由地方负责补足。
根据《中国养老金发展报告（2012）》，2010年各省（市、自治区）和新疆兵团共32个省级单位的企业部门城镇职工基本养老金的替代率平均为39.3%，其中替代率低于40%的有18个省，替代率高于40%的有14个省，需要补足差额。在这些替代率高于40%的14个省中，实际替代率超过40%的差额在10%以下的有8个省，在10%-20%之间的有4个省，在25%左右的有2个省。从总体上看，地方补差额的压力不大。
为了做好“地方补差额”的工作，建议由各地成立“地方过渡养老基金”，用来承担过渡期内“地方补差额”的资金需要。地方过渡养老金可在企业向国民基础养老金缴纳的相当于工资总额的12%的养老保险费以外，向部分企业和非工资劳动者征收地方养老保险缴费。目前中国基本养老保险的缴费率一般为企业缴纳20%、职工个人缴纳8%，两者合计达28%，所以在向全国统筹的基础养老金缴纳12%后，地方还有较大征缴空间。
如上所述，从总体上来看，地方补差额的压力不大。如果地方过渡养老金不足的话，可用地方政府掌握的国企分红、国有资产变现、公共财政补助解决；如果地方资源确实不敷支出的话，可申请通过全国社会保障基金或中央财政的转移支付来弥补。
（四）鼓励多缴多得，适当兼顾不同人群和不同地区的利益
实现基础养老金全国统筹，需要通过多缴多得来鼓励大家参保的积极性，同时要适当兼顾不同人群之间和不同地区之间的利益，使养老金全国统筹的再分配功能一方面能向低收入的地区和人群适当倾斜，另一方面又能适当保护收入较高的地区和人群的积极性。
如上所述，工资劳动者由单位按工资的12%缴纳基础养老保险费，该劳动者在（雇主）缴费期间每年可获得一个与缴费水平挂钩的年度得分。借鉴发达国家的相关经验① ，定义参保人j在年度t的基础养老金年度得分βj,t：
①Hans Fehr, Gitte Halder, Sabine Jokisch, “A Simulation Model for the Demographic Transition in Germany: Data Requirements, Model Structure and
Calibration”, Würzburg Economic Papers, 2004(46).
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