Academic Monthly第47卷05May 2015(1-λ)yj,t+λyt
, λ∈［0,1］ （4）yt
式中，yj,t为参保人j在年度t的个人工资，yt为年度t的社会平均工资，λ是在计算年度得分时社会平βj,t =
均养老金的权重，体现基础养老金的再分配强度，λ越大则再分配功能越强。如果λ=1，则βj,t=1，参保人的年度得分与个人缴费不相关，体现平均主义的养老金分配（称为“贝弗里奇模式”）。如果λ=0，则βj,t=yj,t / yt，表示年度得分与个人缴费完全挂钩，体现没有任何再分配功能的极端情况（称为“俾斯麦模式”）。上式定义的年度得分是个人工资与社平工资的加权平均（分子）与社平工资（分母）的比率。上式也可改写为：
βj,t=(1-λ)
yj,t
+λ, λ∈［0,1］ （5）yt
如参保人j某年的缴费工资等于社平工资，即yj,t=yt，则由（5）式，他在该年的年度得分βj,t=1。参保人j从开始工作到退休的全部工作年限内各年度得分累积起来成为他的总得分βj：
βj =∑ βj,t , λ∈［0,1］，t∈TW （6）这里，TW 是参保人j全部工作年限的集合。假定参保人j工作期间各年的缴费工资均等于社平工资，则他在各年的年度得分均为1，又假定他在工作期间共缴费40年，则由（6）式，他的总得分βj= 40。参保人j退休后在年度τ的养老金待遇Bj可由下式决定：
βj
Bj,τ=×yτ , τ∈Tr （7）
100
这里，Tr是参保人j从退休到死亡各年度的集合。假定某参保人的总得分βj= 40，由（4）式可知他退休后各年的养老金为各年社平工资的40%，或者说，他的养老金替代率为40%。实际上，如果将λ设定为0.5，则上述养老金年度得分的计分办法与《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定（国发［2005］38号）》的第六款的规定在原则上是一致的。但是第六款规定“退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满１年发给１%”，而与缴费期间其他年份的缴费工资无关。本文建议的计分办法能更好地反映在职职工在整个工作期间各个年度的缴费情况，因此能更好地体现基础养老金多缴多得的原则。
实行基础养老金全国统筹后，全国各地采用统一的全国平均工资，因此会对不同收入地区的基础养老金待遇产生不同影响。此外，由于实现全国统筹后大量收入较低的农民工参保，会在提高基础养老金的支持比的同时降低全国的社平工资。对于这方面的影响，原则上可首先由地方过渡养老金调节，必要时由基础养老金提供必要帮助。
（五）非工资劳动者的折扣缴费率与折扣替代率
上面讨论的是工资劳动者的养老金缴费与养老金受益（替代率）如何挂钩的问题。接下来，本文讨论那些非工资劳动者，包括农业劳动者、城乡个体劳动者和其他非正规就业人员的基础养老金缴费与受益的问题。国务院虽已决定合并新农保和城居保，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，但是对于城乡居民基本养老保险如何与城镇职工基本养老保险整合的问题目前尚无具体方案。问题是中国存在大量在城乡之间变换就业的流动人口，如果城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险无法整合或衔接，他们在流动过程中就会发生养老权益难以携带的问题。
实际上，非工资劳动者参加全国统筹的基础养老金会面临两个主要问题。一是他们的劳动收入难以统计。非工资劳动者往往以家庭为单位、由家庭成员共同进行生产，劳动收入难以量化到个人；他们的劳动收入又往往与资产性收入混同在一起，同样难以区别开来。另一个问题是他们的收入普遍较低，往往没有雇主为他们缴费而要由本人缴费，难以做到按标准缴费率（12%）缴纳基础养老保险费。为了解决这些问题，本文建议允许他们按标准缴费率的一定折扣率来缴费；即允许他们在一定范围内（如20%，30%……90%，100%）选择折扣率，并按折扣缴费率和工资劳动者的社平工资为缴费基数来缴费。将中国2012年在岗职工平均工资47953元作为非工资劳动者的缴费基数，按不同折扣缴费率计算的缴费额如表1所示。
由表1可以看出，如果按最低的折扣缴费率20%缴费，全年缴费额约为1151元，相当于月度缴费额约
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t
全国统筹的国民基础养老金框架构建
表1 非工资劳动者的基础养老金折扣缴费率与缴费额
2012年在岗职工平均工资（元）
标准缴费率
折扣率
100??p`P0 %
折扣缴费率
12.00.80%9.60%8.40%7.20%6.00%3.60%2.40%
年缴费额（元）月缴费额（元）5754.36 5178.92 4603.49 4028.05 3452.62 2877.18 1726.31 1150.87
479.53 431.58 383.62 335.67 287.72 239.77 143.86 95.91
4795312%
资料来源：2012年在岗职工平均工资取自国家统计局年度统计数据，http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd.
96元。假定某年某位非工资劳动者缴费选取的折扣率为δ, 并以该年的社平工资yt为缴费基数，则该年度他的基础养老金年度得分也将按同样的折扣计分，即：
βj,t=δ(1-λ)yt+λ+δ，δ∈［0.2,0.3,...,1.9,1.0］ （8）
yt
根据（8）式，如果一位非工资劳动者决定选取30%的折扣率即3.6%的折扣缴费率（30%×12%），则由（8）式，他在该年可获得的基础养老金年度得分为0.3，即该年度的缴费使他能在退休后各年领取相当于各年社平工资0.3个百分点的养老金。如果他缴费40年，每年都按30%的折扣率缴费，则他退休后各年可获得的替代率为（0.3×40）/100=12%。
由于各年度的养老金得分可以简单相加，所以当非工资劳动者在城乡之间流动时，他们的养老金权益可以简单累加，不会因流动而造成养老金权益的损失。如果上例中的劳动者在退休时累计缴费40年，其中在城市部门（可以是断断续续地）工作20年，假定个人工资与社平工资相等；在农村工作20年，选取30%的折扣率缴费，则他退休时可获得的替代率为（1×20+0.3×20）/100 = 26%。（六）个人账户管理改革和不同养老保险的个人账户整合
要改革“中人”和“新人”的个人账户管理模式，由地方政府分散化管理运作转为由若干家中央授权的全国性的养老金资产管理公司专业化管理运作。放宽对个人账户养老金的投资限制，在控制投资风险的情况下提高养老金投资回报率。让各地政府（或企业或职工个人）在加强基金管理公司相关信息披露的基础上，自行选择管理个人账户的基金管理公司。养老金资产可成为资本市场的重要机构投资者，对于中国进一步发展和完善资本市场也当有推动作用。国家应成立专门机构，负责对每位参保人基础养老金和个人账户养老金的相关信息进行备份和管理。政府还应进一步出台相关优惠政策，鼓励基于自愿的企业年金或职业年金等第三支柱养老金的发展。
目前中国新农保和城居保合并为城乡居民养老保险。除了由政府提供的每月55元或由地方政府资助的更高水平的非缴费型基础养老金外，还鼓励参保人自愿缴纳个人账户养老金。但是城乡居民养老保险的资金筹集和管理一般在县级或地级，造成管理成本较高、风险池较小且投资选择少，回报率较低甚至负的实际回报率，城乡居民参保积极性不高等问题。实现全国统筹后，城镇职工基本养老保险的第二支柱管理与城乡居民养老保险的个人账户管理可以整合起来。
三、不同参保人群的过渡措施
在过渡期内，可考虑将参加城保的职工分为三部分：一是实现全国统筹时已经退休的人员，以及尚未退休、但参保时间已达15年或以上的职工（简称为“老人”）；二是实行全国统筹时已经参保，但参保时间不足15年的职工（简称为“中人”）； 三是在实行全国统筹后参保的职工（简称为“新人”）。（一）对 “老人”实行“老办法”
对于全国统筹时已经退休那部分“老人”，可按全国统筹前的养老金替代率继续领取养老金；其中40%
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Academic Monthly第47卷05May 2015的替代率由全国统筹的基础养老金发放，超过40%部分的替代率差额，由地方过渡养老金发放。
对于全国统筹时已参保15年或以上、但尚未退休的“老人”，企业须继续按20%的缴费率缴纳社会统筹养老金，其中的12%向全国统筹基金缴纳，其余8%向地方过渡基金缴纳。“老人”本人继续缴纳相当于本人工资8%的个人账户养老金，一并纳入地方过渡基金。放弃对这部分“老人”做实个人账户的目标，将他们的个人账户养老金与地方的社会统筹养老金混合使用，全部实行现收现付。他们退休后，养老金替代率保持不变，其中40%的替代率由全国统筹的基础养老金发放，超过40%的替代率差额，由地方过渡养老金发放。
（二）对“中人”实行“新办法”
“中人”将继续同时拥有社会统筹账户（第一支柱）与强制性个人账户（第二支柱）。他们的所在企业须按12%的缴费率为他们向基础养老金缴费。“中人”须继续向自己的个人账户缴费。可允许“中人”在本人工资4%-12%的范围内自主选择个人账户缴费率。
对于“中人”来说，一个关键的改革举措是，全国统筹前“中人”所在企业历年向社会统筹缴费超过12%的部分（一般社会统筹缴费率为20%，超过部分为8%），全部或部分按规定办法计入各人的个人账户并逐步做实。“中人”退休后的养老金由两部分构成，一部分来自替代率为40%的国民基础养老金，另一部分来自他们的个人账户的年金化收益。
对于“中人”个人账户中可能的“空账”或负债，须由地方政府将债权明确量化到每个“中人”个人，并制定具体偿还计划在未来20年内逐步偿还。偿还个人账户负债的资金来源，同样可包括地方过渡养老金、地方国企分红，以及地方各级财政补助等，以及最后必要时来自全国社保基金或中央财政的转移支付。（三）对“新人”实行“新办法”
在实现全国统筹后参保的劳动者可称为“新人”。对“新人”完全实行全国统筹后的养老金体制，由他们所在企业向全国统筹的基础养老金缴纳相当于工资12%的基础养老金缴费，并在退休后从基础养老金获得平均替代率为40%的养老金。他们可以在不同地区和不同职业之间自由流动，而不会因流动而产生基础养老金权益受损的问题。他们个人还须向自己的个人账户缴费，可允许他们在本人工资4%-12%的范围内自主选择个人账户缴费率。“新人”的个人账户实行完全积累制，不允许任何政府机构或个人挪用。
实现全国统筹后，各类参保人的缴费和受益情况可归纳如表2。
表2 实行基础养老金全国统筹后各类参保人的缴费和受益
参保人类别
已退休“老人”
企业缴费
无
个人缴费
无
养老金受益（待遇）
维持原来的“目标”替代率不变，其中40%由全国统筹基金提供，不足部分由地方过渡基金提供
在职“老人”
“中人”
“新人”
企业缴纳20%，其中向全国基职工个人向地方过渡基金缴纳础养老金缴纳12%，向地方过本人工资的8%，全部纳入地同上渡基金缴纳8%方过渡基金并实行现收现付制
向个人账户基金缴纳个人工资的4%-12%。全国统筹前历年
由企业向社会统筹基金缴纳的由全国统筹基金提供40%的替代率
企业向全国统筹基金缴纳12%超过12%的部分（包括本金和由退休时个人账户基金余额提供年
回报），部分或全部按规定办金化受益法计入个人账户。个人账户全部逐步做实，实行完全积累制向个人账户基金缴纳个人工资
向全国统筹基金缴纳12%同上
的4%-12%，实行完全积累制
（四）养老金“双轨制”的并轨及过渡措施
中国机关事业单位职工基本上没有参加城镇职工基本养老保险，而是继续由财政负担其养老保险。机
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全国统筹的国民基础养老金框架构建
关事业单位职工个人不缴费，但是退休后的养老金待遇却远远高于企业退休人员，形成广受诟病的养老保险体制的“双轨制”。最近出台的《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》规定机关事业单位工作人员实行与企业相同的“统账结合”的基本养老保险制度，主要区别在于过渡性养老金计算办法不同、职业年金与企业年金缴费比例不同，这标志着中国在解决养老金“双轨制”问题上迈出了实质性的一大步。
作为一项原则性文件，该决定还没有明确机关事业单位过渡性养老金的具体办法，具体办法还有待人力资源社会保障部会同有关部门制定并指导实施。鉴此，本文将提出机关事业单位养老金的过渡措施。以本决定的实施日2014年10月1日为起点，按参加工作的时间长短，将机关事业单位工作人员划分为“老人”“中人”和“新人”，实行与企业相同的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，同等缴费，同等受益。
但是机关事业单位有一些特殊情况需要特别处理。一是此前机关事业单位和个人在历史上均没有缴费。对于历史上的“欠费”，由他们所在的机关事业单位按他们历年工资额的28%，分若干年逐步补缴。其中为“老人”的缴费，12%向国民基础养老金缴纳，其余16%向地方过渡养老金缴费；为“中人”的缴费，12%向国民基础养老金缴纳，8%向地方过渡养老金缴纳，其余8%向相关的个人养老金账户缴纳。这些缴费所需资金应纳入相关的各级财政预算。“老人”与“中人”个人须缴纳相当于本人工资8%的个人账户养老金缴费，其中“老人”的个人缴费纳入地方过渡基金，他们的个人账户不再做实，“中人”的个人缴费纳入个人账户，实行完全积累制，逐步做实。为了避免由于实行个人缴费影响机关事业单位职工的可支配收入，可同时相应增加他们工资，使得他们在“新增”个人账户缴费后，实际收入可保持不变。
另一个特殊情况是，原来机关事业单位的养老金水平要显著高于企业单位，所以当养老金并轨后，如果没有其他举措，他们的养老金水平会有所下降。为此，可以通过两个相应的措施来避免并轨造成相关人员养老金水平下降。一是通过财政预算另行设立机关事业单位过渡养老金，使这种“制度性”差距在较长时间内（如20年内）逐步平滑地缩小乃至消除。这些过渡措施主要是针对“老人”；对“中人”和“新人”不需要采取这类过渡措施。二是通过养老保险的第三支柱即职业年金来加以适当弥补，但是要补在明处，规范透明。目前养老金双轨制的并轨改革方向是正确的，必须坚定不移地进行。但由于这项改革涉及利益较多，难度较大。为此，对于包括养老金并轨在内的养老金全国改革方案，在经过专门研究和测算后，由全国人大在充分听取各方意见的基础上通过法定程序审议通过，避免让政府行政部门在改革进程中承受过大的政治压力。
四、简要评价
21世纪人口老龄化将对中国的社会养老保险体制产生重大冲击。为了有效应对这一冲击，需要深化中国养老保险体制改革。实现基础养老金全国统筹是中国政府的既定目标，但是目前缺少可操作的路线图和时间表。目前中国职工基本养老保险仍处于地区分割统筹状态，仅有北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等省市实现了基本养老保险基金省级统收统支；绝大多数省区还停留在建立省级、地市级调剂金阶段，个别省还未建立省级调剂金制度，全国职工基本养老保险基金总体上依然分散在市、县一级，地区分割统筹的格局并没有根本性变化。而地区分割统筹导致了不同地区的养老保险实际缴费负担畸重畸轻，损害了制度公平与市场竞争的公平；导致了不同地区养老保险基金收支余缺分化，扭曲了统账结合模式。因此，统筹层次问题是养老保险制度的根本性问题，推进职工基本养老保险全国统筹迫在眉睫，它是顺利推进机关事业单位养老制度改革、化解养老保险双轨制问题的牛鼻子。
目前基础养老金全国统筹进展缓慢，原因在于实现基础养老金全国统筹面临两大主要障碍：一是基础养老金的强制缴费率过高，增加了实现全国统筹的难度；二是协调中央与地方政府之间、不同地方政府之间的利益格局难度较大。因此，全国统筹的国民基础养老金的构建，需以较低的强制缴费率，不经过省级统筹而直接实现全国统筹。在基础养老金从“属地统筹”走向“全国统筹”的过渡时期内，由中央与地方政府分担责任，通过“中央保基数，地方补差额”的分工来实现从碎片化的地方统筹向全国统筹的平滑过渡，
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Academic Monthly第47卷05May 2015使原来参保职工的养老金替代率维持稳定。通过“折扣”费率，将农业劳动者、城乡个体劳动者和其他非正规就业人员纳入统一的国民基础养老金，以避免他们在城乡之间，以及在正规部门与非正规部门之间流动时养老金权益的损失。
目前学者对养老保险全国统筹的研究方案设计大都还只是初步设想，缺乏具体可操作性。本文提出的基础养老金全国统筹方案，包括实现基础养老金全国统筹的框架构想、不同参保人群的过渡措施和其他相关改革措施，具有较强的可操作性，以期为即将出台的基础养老金全国统筹方案提供参考。本文所提出的方案，其意义和影响将体现在如下几个方面：一是在基础养老金以较低的缴费率实现全国统筹后，企业为“老人”负担的缴费率没有变化，但是“中人”和“新人”的缴费率下降了，使企业的社会保险负担和劳务成本明显下降，从而改善企业、尤其是创新型企业的用人环境，改善人才和劳动力跨地区流动的制度环境。二是较低的缴费率门槛可大大提高农民工和他们所在企业的参保积极性，从而大大推进全国社会保障体制一体化和劳动力市场一体化，推动中国的城乡一体化和新型城镇化。三是以较低的缴费率实现全国统筹，可以大大降低企业尤其是中小型企业的养老保险逃缴率。降低养老保险缴费率，从单个缴费个体来看，国家来自养老保险的征缴收入是下降了；但是，降低养老保险缴费率却可能大幅度地扩大企业的征缴率，扩大非正规就业群体的参保率，从总体来看，国家来自养老保险的征缴收入不仅不会下降，而且还因企业和非正规就业群体的征缴率的大幅度提高而上升了。四是提高了社会统筹的再分配功能，大大降低了全国跨地区实现基础养老金全国统筹的难度与阻碍，更易于实现基础养老金的全国统筹。最后，统一的国民基础养老金覆盖了包括机关事业单位职工在内的全体国民，这样广受诟病的养老金“双轨制”问题也就自然而然地得到了化解；尤其是覆盖了农业劳动者、城乡个体劳动者和其他非正规就业人员，确保了养老保险制度的公平性，有利于实现“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的目标。
总之，在全球人口老龄化不断加速、全球经济增长下滑、各国养老保险缴费率保持在较低水平上的国际背景下，在目前中国人口老龄化不断加速、人口红利即将丧失、收入差距扩大、中国经济增长下滑、急需转变经济发展方式的国内环境下，以较低的缴费率建立全国统筹的国民基础养老金，有利于激发企业尤其是中小企业的潜能与活力，有利于促进未来中国经济的进一步发展，有利于实现以“公平、正义、合理的社会保障制度促进经济发展”的目标。
〔本文为国家社会科学基金一般项目“基本养老保险基金全国统筹的路径与对策研究”（12BGL087）、国家自然科学基金重大项目“公平、活力与可持续——老龄社会的经济特征及支持体系研究”（71490734）、国家社会科学基金重大项目“中国人口老龄化与经济社会发展对策研究”（09&ZD053）的阶段性成果〕
（责任编辑：王胜强）
Establishing the Framework of National Level Pooling of the Basic Pension
Xiao Yanhua & Zuo Xuejin
Abstract: China’s population aging in 21st century will have profound impacts on its public pension system. Further reform measures should be taken on the pension system to meet this challenge. The national level basic pension system is set up on the lowering mandatory contribution rate via direct national level pooling rather than provincial level pooling. During the transition from locality pooling to national pooling, the central government and local governments should collaborate and share their responsibilities so as to make the replacement ratio of the pension remain stable. This paper also suggest covering the non-wage workers, including agricultural workers, self-employed and workers in the informal sector through the discount contribution rate and replacement ratio as well, so as to avoid their loss of pension benefits when they migrate between rural and urban areas, and between informal and formal sectors.
Key word: social insurance, pension, contribution rate, national level pooling
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