管理体制改革向纵深发展。飞机、机场、配套设施建设达到空前的规模，在综 合运输体系中，航空运输增长最快，地位不断 上升。在国家整个交通运输总量中航空的比 重逐步加大， 1981 到 1986 年民航客运量年均增长率达到 15%， 从 绝对量年均增加 110 多万 人，旅客周转年均增长率达到 19%，1990 年达到 1660 万人，230 亿人次，我国民航在综合 运输体系地位也有所 上升，1990 年民航客运量占社会总客运量由 1980 年的 0.09%上升到 0.18%， 旅客周转量 由 1.51%上升到 3.41%。到 1998 年， 航空运输总周转量达 93 亿吨公里， 比 1978 年增长 30 倍; 旅客运量 5755 万人，比 1978 年增长 24 倍。 1993 年 4 月 19 日，中国民用航空局改称中国民用航空总局，属国务院直属机构。12 月 20 日，中国民用航空总局的机构规格由副部级调整为正部级。 这一时期中，民航航线网络迅速扩展。2002 年航空运输实现快速增长。初步统计，全 行业完成运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量达到 162 亿吨公里、8425 万人和 198 万 吨，比上年分别增长 14.9％、12％和 15.8％，其中旅客运输量增长率是 1996 年以来最高的 一年。平均正班客座率、正班载运率为 64％、61.1％，分别比上年增长 2 和 2.7 个百分点。 通用航空增长也在 10％以上。全行业效益比上年有较大增长。航空运输快速增长主要得益 于国民经济各项指标“全线飘红”，运输需求增长较多，此外新增生产能力投入使用也是增长 加快的推动因素。 中国民航的增长与世界民航特别是欧美地区民航的增长态势形成鲜明的对 比。世界民航业由于受恐怖主义和世界经济低迷的影响，回升乏力。2002 年 3 月 3 日，国 务院批准了《民航体制改革方案》 ，深化民航改革开始进入实施阶段。10 月 11 日，中国航 空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司、中国民航信息集团公司、中 国航空油料集团公司和中国航空器材进出口集团公司， 在北京人民大会堂隆重宣告成立， 与 民航总局脱钩， 民航重组六大集团成立标志着民航体制改革迈出重大步伐。 同时对外开放也 在逐年加大。6 月 21 日，民航总局、外经贸部、国家计委联合颁布《外商投资民用航空业 规定》 从 2002 年 8 月 1 日起施行。 ， 该《规定》扩大了外商投资范围，拓展了外商投资方式， 放宽了外商投资比例，增加了外商管理权限。全年有关部门审批外商投资民航项目 4 个，合 同利用外资 8000 多万美元；同时批准国内民航企业境外投资项目 4 个。2002 年底中国与他 国民用航空协定总数达到 89 个。 中国民航对外经济技术合作与交流也得到蓬勃发展。同时， 中国民航对内开放也实现了突破， 上海均瑶集团参股中国东方航空武汉有限责任公司， 是民 营资本首次进入运输航空公司。 2.2.4 第四阶段（2002 年——至今： 第四阶段（ ——至今 ） 至今： 近年来，民航实施大集团、大公司战略，进行 结构调整，取得了较大进展。中国东方 航空公司与中国通用航空公司进行了兼并，一些地方 航空公司结成了“新星联盟”。 目前， 我国民航的主力机队配备了世 界上最先进的机型，机龄短、技术新、经济性能好，提高了 飞行的安全性、舒适性和经济效益。 ? 2004 年 10 月 2 日，在国际民航组织第 35 届大会上，中国以高票首次当选该组织一类 理事国。 2008 年，全球金融危机席卷全球，国际金融危机严重冲击着中国民航业，首先影响的 就是国际航线， 2008 年一至十一月份， 中国民航业亏损 39.5 亿元人民币， 航空公司亏损 70.7 亿元。2008 年，中国民航运输生产、效益大幅下滑。运输总周转量、旅客运输量和货邮运 输量增长率与上年相比，分别下降 17.1%、13%和 14.8%。其中，国际航线旅客运输、港澳 航线客货运输为负增长。航空公司经营困难加剧，有的公司已资不抵债。机场亏损面加大。 行业内资金流动不畅，欠款现象增多。 但是通过
中国民航全行业齐心协力， 中国民航平稳的应对了这场危机， 中国民航迅速在 航空安全、市场秩序、运力增长、基础设施、财经政策、节能减排等十个方面，果断采取措 施，短期内取得初步成效，国内航空市场迅速回暖。 截至 2010 年底，全行业共有运输飞机 1604 架，比 2005 年净增 741 架。通用航空机队 翻番， 2010 年末达到 1000 架。 年累计实现利润 557 亿元， 5 与“十五”相比， 增长 4.6 倍。 “十 一五”全国共新增机场 33 个，改扩建机场 33 个，到 2010 年底全国颁证运输机场达到 175 个，覆盖了全国 91%的经济总量、76%的人口和 70%的县级行政单位。2010 年中国民航全 行业完成运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量分别达 536 亿吨公里、2.67 亿人次和 557 万吨，分别增长 25.6%、15.8%和 25.1%。首都机场旅客吞吐量首次超过 7000 万人次，世界 排名升至第二。全国旅客吞吐量超过 1000 万人次的机场达 16 个。2010 年，民航业经济效 益创历史最高水平。 全行业完成营业收入 4115 亿元、 利润总额 437 亿元， 分别同比增长 37.2% 和 3 倍。2010 年民航运输总周转量、盈利均创历史最好纪录，中国民航已成为全球第二大 航空运输系统。其中，航空公司实现利润总额 350 亿元，增长 5 倍。 第三章 中国民航发展现状 “十一五”期间， 民航运输飞行累计达 2036 万小时， 万架次， 976 分别比“十五”增加 95%、 81%，但两项重要安全指标均好于世界平均水平，其中，百万架次重大事故率为 0.1；亿客 公里死亡人数为 0.003。民航旅客运输量超过 10 亿人，年均增长速度 14.1%；在全球航空运 输业和国内综合交通运输体系中，继续保持最快增长速度。其中，首都机场客运跃居全球第 二，浦东机场货运稳居全球第三；吞吐量超过 1000 万人次的机场达 16 个，较 2005 年增加 了 9 个。“十一五”期间，全行业投资超过 1 万亿元，利税是“十五”期间的 5 倍。机队规模达 到 2600 多架， 年净增运输飞机 700 多架； 5 颁证运输机场总数达到 175 个， 覆盖了全国 91% 的经济总量、76%的人口和 70%的县级行政单元，5 年新增机场 33 个，绝大部分在欠发达 地区。 “十一五”期间，全行业有效地应对了国际金融危机的冲击，在全球民航业中恢复最快、 增长最快、效益最好。2010 年，实现利润总额 437 亿元，效益创历史最好水平。其中航空 公司实现利润总额 351 亿元，占全球航空公司利润总额的 60%。 “十一五”期间，民航还圆满完成了北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等重大航空运 输保障任务。在执行国家紧急航空运输和抢险救灾方面，特别是在汶川、玉树抗震救灾中， 发挥了快捷、高效的作用。同时在国际救援，解决国际上发生的自然灾害以及重大事件中， 在发挥我国援助、援外以及撤桥等方面，民航的作用越来越大。 与此同时，中国民航的国际影响力也与日俱增，在 2010 年国际民航组织第 37 届大会上，第 三次高票连任国际民航组织一类理事国。 其中通用航空的发展成为中国民航中一颗耀眼璀璨的新星。2010 年，中国通用航空发 生了两大历史性的变化。2010 年， 《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》 ， 将通用飞机纳入国家重点培育和发展的战略性新兴产业； 同年， 国务院、 中央军委印发了 《关 于深化我国低空空域管理改革的意见》 提出要通过 5 至 10 年的全面建设和深化改革， ， 充分 开发和有效利用低空空域资源， 这也被看做我国低空空域开放的破冰之举。 两大文件的出台 不仅使低空空域开放变得指日可待，也让我国低空空域改革与通用航空发展再次成为全国 “两会”代表委员们关注和讨论的焦点。 中国航空运输业现在实行多元化的发展方式， 虽然现在我国航空运输业国有控股企业从 量上占了一定比例， 但是中国政府包括民航局积极支持和鼓励民营资本投入民航业。 自从中 国国务院颁布了支持、 鼓励民
营企业发展的办法和措施之后， 民航局很快也颁布了促进民营 资本进入民航业的办法和措施。 我们的政策是对这种发展积极鼓励和支持。 现在中国民航一 共有 43 家航空公司，纯国有的公司已经没有了，就包括国航、东航、南航，已经上市变为 公众公司了。43 家航空公司中民营的有 8 家，占了接近 1/5。现在民航局还在接受新的申请 者，目前准备申请的还有三家，一旦符合条件，我们都会积极给予扶持和帮助。总之中国是 改革开放的，中国的民航业也是改革开放的。 从我国民航发展的现状来看，近两年的市场竞争格局的确是发生了较大的变化，如东航 与上航的合并、国航对深航的控股等，三大航的区域市场优势已逐渐受到明显的冲击，国内 航空运输市场竞争结构大有重新洗牌的态势，国内市场竞争结构调整与优化的步伐逐渐加 快。但是，在国际化战略方面，虽然三大航都成功地加入了航空联盟(星空联盟与天合联盟 都不反对内部竞争)，但在国际航空联盟面前，三大航空公司(其中东航与南航的国际航线收 入还不到整体收入的 30%)明显是个弱者，要想参与国际竞争，我们的条件还很不成熟，我 们的航空公司在联盟中的地位仍然处于弱势。 因此， 我们的首要任务是加大国际航线市场开 发，提升国际航线竞争力。如果就这一点来看，三大航中，国航通过与国泰航空的相互持股 计划，已完成了“北京”、“香港”的双枢纽战略，具备明显的优势。 第四章 发展中遇到的问题 第一节 中国民航业的发展中面对的主要问题及解决方式我国幅员辽阔，人口众多，资源丰富，适合发展快捷便利的航空运输。经济持续快速 增 长，改革开放不断深入，人民生活逐步提高，都将促进航空运输发展;对外交往增多，旅 游 外贸发展，将对航空运输产生更大需求。我国民航的发展前景十分广阔。民航在发展和 改革 中已经取得了令人瞩目的成就，但在一定程度上还不能适应国民经济和社会发展的需 要。面 对新世纪的挑战，当前民航业存在若干需要解决的重要问题。 ? 3.1.1 军方管制，空域不开放 军方管制， 目前，我国空中交通管制实行的是统一管制、分别指挥的体制，即在国务院、中央军委 空管委员会领导下，全国的飞行由空军实行统一管理；在空军统一管制下，军用航空器由空 军和海军航空兵指挥， 民用航空器和外国航空器由民航设施指挥， 空军和中国民航分别在全 国划分了管制区和飞行指挥区。 随着民用航空业的迅速发展， 上述体制的弊端日益明显： （1） 军民航飞行管制区域划设不统一，空域结构不够合理，空域没有得到充分、合理、有效的利 用； （2）飞行指挥不统一，在一个空域由多家指挥，航空器遇到紧急情况，需要临时改变飞 行状态时，因请示层多，有时得不到及时答复，容易失时误事，酿成事故； （3）航空设施建 设不统一，设备陈旧，管制手段落后，程度不同地影响了空中交通的通畅和效率。虽然空军 已将北京－广州－深圳全航线交由民航管理指挥， 但这仅仅是一个开始。 空管体制给航空公 司营建航线网络，特别是辐射式航线网络带来了很大的障碍，既限制了民航事业的发展，也 不利于我国空域资源的最优利用，必须尽快改革。 天空开放是通用航空发展的前提条件。目前，空域结构不够完善，空域利用率不够高， 办理飞行申请及飞行许可的手续繁杂。造成通用飞机使用非常困难，甚至导致“无人敢买， 无人敢造”的局面。 制约通用航空业发展的最大障碍就是空域管制， 这等于捆住了通用航空 的手脚，低空领域（600 米）开放问题一直是影响我国通用航空发展的瓶颈之一。目前，中 国政府， 包括中国民用航空局已经认识到空域管理方面需要总结经验不断改革， 去年中国政 府就实行了低空开放的政策，低空开放已经对外宣布了。 3.1.2 航空油料成本高，航空器材对外采购。 航空油料成本高 航空器材对外采购。 本高， 航油着实是航空运输业的重要问题，万里航程
从油开始，没有油是不行的。关于航油问 题，市场放开引入竞争还需要一定的过程，然而国际石油价格却在不断飙升。高油价给中国 民航运输企业带来了沉重负担。 因此， 应对油价高涨成为中国民航目前发展的焦点难题之一。 我国航油供给由中国航空油料总公司（简称中航油）独家经营，中航油完全垄断油源和 全国机场的储供油设施，实行高出国外市场 50－100%的垄断价格，这是造成我国航空公司 成本居高不下、缺乏竞争力的重要原因之一。中国航空器材总公司隶属民航总局，全权代表 中国各航空公司对外采购飞机， 实际上扮演垄断性中间商的角色， 航空公司不可能饶开它直 接向飞机制造公司订货，从而影响了航空公司的利益。由此，尽快改革我国航空油料和航空 器材供销体制，拆除中航油和中航材独家垄断的藩篱，形成竞争性航油和航材市场，是当前 我国民航体制改革的一项重要内容。总之，我们既要关注市场的变化，同时又要采取积极的 节油措施，还要不断推进油价机制的改革，使油价对于航空的影响能够符合客观规律。随着 我国国民经济和运输事业的飞速发展 ，民用飞机尤其是客机对进口需求量巨大。 仅 1996 年从空中客车集团购买 33 架客机和 1997 年从波音公司购买 50 架 客机就花去外汇 50 亿 美 元。此外民航每年还要进口大量的航材。在大量进口飞机，外汇大量外流的同时，我国许 多 航空工业企业却面临种种困难，没有任务，发不出工资，没有出路，职工下岗。据中国航 空 信息中心分析， 2016 年， 到 中国还要补充民用客机 1591 架， 总价值 750 亿美元， 年平均购 机 费 38 亿美元。 中国若不抓紧发展客机， 外汇还要大量外流。 高度依赖进口， 不仅大大加大 了 民航业运营和发展的成本，加大了民航业发展的脆弱性，还严重制约了我国航空工业的发 展。 ? 3.1.3 支线机场的亏损以及通用航空专用机场疏于建设与管理 支线机场的亏损以 民航的机场建设，特别是支线机场建设，一方面在加快，另一方面又存在机场运营亏损 的问题。中国政府对这个问题也在进一步研究，2010 年，在运营的 175 个机场中，70%左 右处于亏损状态，亏损额仅仅约 16.8 亿元。而这些机场覆盖了全国 70%以上的县域，对地 区 GDP 的贡献以万亿计。这一亏损是个小数字，小亏损却带来了大贡献。第一，机场是公 共基础设施，不能单纯从盈利出发，而要从当地经济社会综合发展，特别是长远发展出发。 一开始我讲了民航发展的重大作用，要着眼于发展，着眼于未来，不能单纯从一个机场运营 的效益看。第二，要计算综合效用，要全面看待它的效用。尽管这 130 座机场亏损，但是所 在地政府对机场亏损没有埋怨，而是积极进行扶持，不少省市、不少城市对这些亏损机场采 取了补贴政策。因为机场的作用，投入和产出的比例是 1：8，带动的是整个区域经济的社 会发展，宁愿给点小补贴，也要让它发挥大作用。第三，民航局积极支持机场运营。“十一 五”期间中国民航局对支线的补贴超过 60 个亿。同时我们将进一步提升支线机场的管护水 平、运营水平，提高它的综合效用。 然而现在有公共航空所用的机场， 但是没有通用航空所使用的机场， 机场的投资、 建设、 管理这是一个很重要的方面。 众多机场是同样那个航空发达的重要外在条件和硬件服务设施 保障。目前新建机场需要相关部门的多层次审批，英放松约束条件、简化审批手续、激励公 司或者个人修建机场。 3.1.4 客运航班延误现象 客运航班延误现象 造成航班正点率下滑的原因，首先在于中国航空发展快，航空空域资源紧张，在一些重 大枢纽机场，尤其是北京、上海、广州，特别是北京，航班在始发点的时候排队现象增加。 经过机场的时候就能看到，飞机一个一个排着队，排队对飞机航班的正常性带来了影响。由 于航班量的增加， 航空公司在运营管控方面进一步科学优化， 在增加航班的正常性方面加大 了工
作量，因此也影响了航班的正常性。影响航班延误的原因很多，一个是空域空管原因， 一个是航空公司的原因，一个是天气的原因，占了多数。 这三大原因中天气是很难把握的， 我们现在能够把握、 改进的是要在空管的管理和航空 运营顺畅上下功夫， 要在提高航空公司的运营上下功夫。 对机场的流量进行科学评估是很重 要的控制方式， 这个数据评估以后一些机场的容量可能会增加， 这对提高航班的正常性是有 好处的。对航空公司运营的整个流程要提出进一步的标准和监控，包括采取一些措施，比如 某家航空公司在某条航线上，航班延误超过了多大比重，可能暂停它在航线上的运营。一旦 出现航班延误，应该采取积极举措，尽快恢复正常，同时对延误的航班包括旅客的切身权益 给予保证。 中国民航的航班正常率水平在“十一五”期间即前五年大体上与世界平均水平差不多。 据 统计，航班延误有 60%是由于空管造成的。因此，应该加强空中交通管理的管理，对航班 误点经常提到的所谓“流量控制”要进一步透明化、 规范化， 分清责任、 加强监督、 科学管理， 更应该要提高管制员的积极性， 通过水平提升和制度约束提高空中交通管理的效率。 在改进 管理的同时，技术上也要有所突破。如提高能见度差条件下的起降能力，提高低空风不确定 条件下的按时到达能力， 推广相关监视通信设备提高对周围飞行器的感知能力， 加强地面雷 达探测和风场预报等服务能力。这给机场、飞机制造商都提出了技术方面的挑战。 3.1.5 飞行员紧缺，机队结构不合理 飞行员紧缺， 飞行员是民航重要的人力资源。 在中国民航业快速发展中， 我们航空人力资源各个方面 的人才都是比较紧张的，其中特别突出的是飞行人员。中国民航局对于飞行员的来源问题， 一方面是加快培养，在国内进行培养，中国民航局直接管理的航空大学，包括学院有 4 所。 同时还有社会办学，这些方面对中国飞行员的培养起到了促进作用。我们现在全年需要约 3000 名飞行员，有 2000 名是国内培养的，另外 1000 名是依托国际化培养的，包括有不少 飞行员在美国学习，还要积极引进飞行员。现在在中国飞行的外籍机长，有 1300 多人，我 国民航也将继续走多种路子，积极培养人才、吸引人才，来适应民航发展的需要。 中国民航机队的现状是：种类多、规模小，无法形成规模效益；座级与性能重复；宽体 飞机多；结构不合理，机队与航线不匹配；宽体飞机利用率低等。这些问题都有待调整。 3.1.6 航空业开放力度不足，垄断性强 航空业开放力度不足 开放力度不足， 企业竞争力来源于竞争环境的创造， 这是一条普遍的规律。 我国航空运输企业长期以来 一直在民航总局和地方政府的呵护和干预下成长的， 一定程度上造成民航企业过度进入、 重 复建设问题。由于航空公司普遍规模小、竞争力低下，加之企业资产负债率高，导致经营成 本居高不下。因此，有必要通过联合、兼并等方式对现有存量进行重组和优化配置，使企业 达到合理的规模，获得规模经济效益并增强竞争实力。其中组建大集团、大公司是一个重要 手段。 目前政府主导下的民航企业重组虽然使企业规模大大提高， 但在企业机制不改变的情 况下，合并现有企业以求作大，不仅可能无法享有企业整合资源带来的效益提升，反而可能 由于繁琐的决策程序和管理上的失控造成“大企业病” 。在实现企业平均规模扩大的同时， 也不能排除个别小而高效的小型航空公司的存在， 是否进行联合、 兼并要以能够提高企业竞 争力为衡量标准，决不能为做大而做大。提高民航运输业国际竞争力的着眼点，是打破垄断 和保护、放开竞争，特别是开放市场，进行国际竞争，这是培育和增强我国民航运输业国际 竞争力的根本方向。根据这一要求，应降低甚至完全拆除民航运输业的国内资本进入壁垒， 鼓励各种类型企业特别是民营航空企业的发展， 积极吸引外商直接投