中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主
管理制度的意见》（中办发【2004】17号）解读
发表日期：2004年10月21日 出处：中国农经信息网 作者：詹成付
关于文件的大标题。大家可能还记得，2004年2月，在征求各省、自治区、直辖市意见时，文件的标题不是现在这个。2004年3月22日，全国村务公开协调小组报送给中央办公厅的文件（代拟稿），也不是现在这个文件标题，当时叫《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村务公开和民主管理工作的通知》。这个文件的大标题——《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，是中央办公厅改的，它的首次出现，是在5月2日中央办公厅印发的第一份文件清样里。 这个文件大标题比较好：
一是与中办发〔1998〕9号——《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》这份文件的标题相匹配，因为中办发1998年9号文件核心内容也是讲制度问题，这样，两个文件就有了历史的内在联系。
二是中办〔2004〕17号文件关于制度建设着重于“健全”、“完善”的提法，符合党的十六大对农村基层民主的判断。十六大在论述基层民主时，总的判断和基调就是“健全”和“完善”，以至于在报告中多次使用“健全”和“完善” 等词汇。比如，在十六大报告第三部分——“全面建设小康社会的奋斗目标”里，两处使用了“健全”一词、一处用了“完善”一词。而在报告的第五部分——“政治建设和政治体制改革”里，两处使用了“健全”这个词，四处用了“完善”这个词。“健全”和“完善”这些词比较好，既体现了对已有制度建设的认可和尊重，又有丰富、创新的含意在里面。这次中办17号文件的大标题，秉承了党的十六大精神。文件主要是着重于“健全”和“完善”，进一步阐述健全和完善什幺、怎幺健全和完善，体现了农村基层民主制度建设继承和创新的统一。 下面，让我们对文件的正文进行逐段学习（序号及小标题为作者所加，下同）。 （一）健全和完善村务公开和民主管理重大的重大意义
当前，我国正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，农村改革、发展和稳定的任务十分繁重。实行村务公开和民主管理，是实践“三个代表”重要思想，维护农民群众根本利益的具体体现；是完善村民自治，
发展社会主义民主的重要内容；是顺利推进农村改革和发展，加快农村全面建设小康社会进程的必然要求；是促进农村党风廉政建设，密切党群干群关系的有效途径。近年来，全国各地推行村务公开和民主管理取得了积极成果，但我们也应清醒地看到，一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式、轻实效，制度不健全、决策不民主等问题。这与农村改革发展稳定的新形势新任务不相适应，在一定程度上影响了农村经济和社会的发展。为了把党在农村的各项政策落到实处，切实解决好“三农”问题，必须进一步健全和完善村务公开和民主管理制度，扎实推进村务公开和民主管理工作。各级党委和政府要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，增强推进村务公开和民主管理的自觉性和紧迫感，真正把这一关系亿万农民切身利益的大事抓紧抓好、抓出成效，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。
这一段话交代了文件制定的时代背景。在征求意见时，新疆、山西、河南、广东、四川、浙江等6个省、自治区提出了修改意见，修改意见主要体现在对村务公开和民主管理重要性的文字表述上。 在正式文件里，这段话具体讲了四层意思：
一层意思是，明确了新形势、新阶段下，做好村务公开和民主管理工作的重大意义。
对重大意义的论述，文件是从四个方面展开的：
第一、实行村务公开和民主管理，是实践“三个代表”重要思想，维护农民群众根本利益的具体体现；
第二、实行村务公开和民主管理，是完善村民自治，发展社会主义民主的重要内容；
第三、实行村务公开和民主管理，是顺利推进农村改革和发展，加快农村全面建设小康社会进程的必然要求；
第四、实行村务公开和民主管理，是促进农村党风廉政建设，密切党群干群关系的有效途径。
这个表述来源于2003年9月2日全国村务公开工作电视电话会议上，中央政治局委员、国务院副总理回良玉同志的讲话。经过这次文件的加工、提炼，现在已成为这方面的经典表述。
二层意思是，讲了关于对近年来工作的评价。
这个问题，在征求意见的过程中，各地提的意见较多。在中央高层讨论的过
程中，也提出了意见。5月28日，胡锦涛总书记主持召开中央政治局会议讨论文件的新闻公报是这样说的：“近几年来，全国农村广泛实行了村务公开和民主管理制度，取得了积极成果，为促进农村改革发展稳定的良好局面发挥了重要作用。”（《人民日报》5月29日第一版）后来，大家的思想很快就统一到该新闻公报的表述上了。
这份文件对于过去实践的评估，主要体现在以下两处文字的表述上： 一处是开头：“《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发〔1998〕9号)下发和《中华人民共和国村民委员会组织法》施行以来，全国农村普遍实行了村务公开和民主管理制度，为促进农村改革、发展和稳定发挥了重要作用。”
另一处是在文件的第一部分：“近年来，全国各地推行村务公开和民主管理取得了积极成果，但我们也应清醒地看到，一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式、轻实效，制度不健全、决策不民主等问题。这与农村改革发展稳定的新形势新任务不相适应，在一定程度上影响了农村经济和社会的发展。” 这样的评价，既充分肯定了成绩，又指出了问题，比较科学。 三层意思是，交代了关于制定文件的目的。
文件在两处作了交代：一处是在文件的开头，另一处是在文件的第一部分。归纳起来，制定文件的目的主要有三个：
第一、认真贯彻落实党的十六大提出的“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”的要求；
第二、“适应农村发展的新形势”，“把党在农村的各项政策落到实处，切实解决好‘三农’问题”；
第三、“进一步推进农村社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展”。 四层意思是，明确提出了对各级领导的新的要求：
各级党委和政府要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，增强推进村务公开和民主管理的自觉性和紧迫感，真正把这一关系亿万农民切身利益的大事抓紧抓好、抓出成效，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。 以上是文件第一部分内容的大体情况，下面，我们来看看另一段的内容。 （二）完善村务公开的内容
完善村务公开的内容。国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项，如计
划生育政策落实、救灾救济款物发放、宅基地使用、村集体经济所得收益使用、村干部报酬等，应继续坚持公开。要继续把财务公开作为村务公开的重点，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。同时，要根据农村改革发展的新形势、新情况，及时丰富和拓展村务公开内容。当前，要将土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村集体债权债务、税费改革和农业税减免政策、村内“一事一议”筹资筹劳、新型农村合作医疗、种粮直接补贴、退耕还林还草款物兑现，以及国家其它补贴农民、资助村集体的政策落实情况，及时纳入村务公开的内容。农民群众要求公开的其它事项，也应公开。
这是文件第二部分的第一段内容。征求意见时，山东、广东、宁夏、甘肃、福建、湖北、上海、天津、山西、河南、浙江、河北、辽宁、四川、江苏、西藏、新疆等17个省（区、市）对这段话提出了修改意见。各地的意见主要集中在以下两方面：一是文件里要不要提“稳妥推进农产品行业协会和专业合作组织事务的公开”的内容；二是建议在村务公开内容上增加一些新内容。总的来看，基本都吸收了，只不过是有的没有直接点出来。 像天津建议将“村办企业和外资企业的财务、个人承包企业上缴村里的费用”，上海建议将“招待费用的使用情况”；福建建议将村党组织的党务工作包括发展党员、民主评议党员，村级后备干部的确定及培养等内容；广东建议将“困难群众子女入学书杂费减免”，农村的治安情况、出租屋和外来暂住人员的情况，等等，纳入到村务公开的内容中，等等，这次文件增加的村务公开内容部分，虽然没有直接把上述内容点出来，但文件也包含有这方面的意思。我们建议，各省、自治区、直辖市在制定“指导意见”时，尤其是各县（市）在制定具体的“实施意见”时，可以结合实际，将上述内容充实进去。
在正式文件里，这段话主要讲了四层意思。前两层采用了列举的方式，主要讲了要继承的东西；第三层也采用了列举动方式，强调要完善的新内容；第四层讲了兜底的话：
一层意思是，强调和重申了国家过去已有法律法规和政策明确要求公开的事项，要继续公开。文件采用列举的方式点了如计划生育政策落实、救灾救济款物发放、宅基地使用、村集体经济所得收益使用、村干部报酬等。
二层意思是，明确了要继续把财务公开作为村务公开的重点，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。
三层意思是，强调要根据农村改革发展的新形势、新情况，及时丰富和拓展村务公开内容。这里，文件采用列举方式点了以下内容，如土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村集体债权债务、税费改革和农业税减免政策、村内“一事一议”筹资筹劳、新型农村合作医疗、种粮直接补贴、退耕还林还草款物兑现，以及国家其它补贴农民、资助村集体的政策落实情况，及时纳入村务公开的内容。
四层意思是，强调说明农民群众要求公开的其它事项，也应公开。这是一句兜底的话。
以上是文件第二部分第一段内容的大体情况，下面，我们来看看另一段的内容。
（三）规范村务公开的形式、时间和基本程序
规范村务公开的形式、时间和基本程序。各地农村应坚持实际、实用、实效的原则，在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏，同时还可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其它有效形式公开。一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。要充分利用现代科学技术，不断创新村务公开的有效形式和手段。村务公开的基本程序是：村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案；村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后，提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定；村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。
这是文件第二部分的第二段话。在征求意见时，新疆、广东、河北、宁夏、福建、四川、湖北、江苏、内蒙古、贵州、河南、浙江等12个省（区）提出了修改意见。修改意见主要集中在村务公开程序设计和文字表述上。 正式文件里，这段话讲了三层意思： 一层意思是，讲了村务公开的形式。
文件要求在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏。不过，文件对村务公开栏的要求，没有作具体规定，这留给地方和基层结合实际去规定。不管村务公开栏是个什幺样子，只要能达到“实际、实用、实效”的目的都行。文件同时还规定可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其它有效形式公开。“固定的村务公开栏”与“其它有效形式”，是什幺关系？文件没有说明。我们