公共警告：一种新兴的公共治理方式

　　【摘要】随着人类社会迈入风险时代，现代公共警告制度开始兴起。风险社会是公共警告产生的事实原由，而公共服 务理论、生存照顾理论、知情权理论是公共警告的三大理论基石。目前，学界对公共警告制度鲜有论述，对公共警告的概念界定仍存争议，因此，通过对公共警告的 概念、特征、分类以及性质进行探讨，可以进一步深化人们对公共警告的理解，并引发人们对公共警告制度的更多关注和思考，不断完善公共警告的运作理论，指导 公共警告的具体实践。 
　　【关键词】风险；政府；公共警告  
　　【正文】 
　　公共警告作为一种新兴的公共治理方式，其实施效果往往取决于公共警告主体对公共警告理论的掌握程度以及社会大众对公共警告的基本认识。何为公共警告？公共警告的特征有哪些？公共警告在法律上性质为何？以及公共警告存在哪些基本分类？这些疑问都应在广泛实施公共警告之前得到解答，否则，公共警告机制不仅不能有效应对各类风险反而还可能引发一些新的社会问题。 
　　一、现代公共警告兴起之社会背景与理论基础 
　　（一）事实原由：风险社会的到来 
　　“风险”一词在我们生活中使用频率较高，它表示一种不确定性和损失的可能性。自从进入工业化时代，人类就开始了风险社会的历程，人们将会遇到越来越多的风险。随着经济全球化和现代化深入，当代社会已完完全全成为一个风险社会，在这个社会里，风险不仅无处不在，而且它的到来变得毫无征兆，让人防不胜防。与刚进入工业社会时相比，生活在当代社会的人们正面临着一些似乎不可战胜的风险的挑战。乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）曾说，“十九世纪的水手跌入泰晤士河时，不是想当然地溺毙，反而是被伦敦阴沟里那股过分浓稠挥发的臭气以及有毒的蒸气所呛死的。同样的，当人们穿过一个中古世纪城市中的羊肠窄巷时，如鼻子就注定像是要通过枪林弹雨的重重关卡，……，然而对于今日文明的风险来说，典型的是，对它的感受能力已经被剥夺掉了，而且更加深植到物理化学的公式世界之中（例如食物中的有毒成分，核子的威胁）”[1]。与传统社会的风险相比，现代社会的风险无疑更具复杂性和破坏力，其来源是多方面的，有自然风险、经济风险、技术风险、政治风险、法律风险，并且风险传播呈现全球化的趋势，它能在短时间内传播至全球各地，造成大量的人员伤亡和财产损失。例如，2003年发生的“非典”疫情，造成了全球性的恐慌。“人类的工业化进程中自我孕育出来的风险有着明显的社会化特征。这种社会化的特征，使得具有强大威力和潜在风险的现代科学技术之负面影响所造成的巨大风险，已经不可避免地成为一个政治问题”[2]。如何抵御各种风险成为世界各国的共同课题，公共警告因运而生，作为一种应对机制已为世界大多数国家所采用。 
　　（二）理论基础 
　　社会理念的变迁，是诱发一项制度产生的内在力量。在资本主义社会发展初期，社会大众对封建主义仍心有余悸，整个社会强调个人本位和自由主义，提倡管事最少的国家，政治国家与市民社会之间存在巨大的隔阂，政府的职能极度萎缩，乃至出现了无政府主义，这引发了一系列的新问题，于是人们开始进行深刻反思政府在整个社会发展的应扮演的角色，并认为政府的工作职能应体现以人为本、永续发展的核心价值，发挥国家有限资源的最大效益，维系国民的生存与福祉。 
　　1.公共服务理论 
　　法国公法学者莱昂·狄骥认为，19世纪下半叶以后，政府的功能已由战争、治安与司法向公共服务转化，政府必须使用它们所拥有的力量服务于公众需要，公共服务是现代国家的基础，并将公共服务定义为那些政府有义务实施的行为，任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征[3]。在19世纪下半期，资本主义社会正处于自由竞争阶段向垄断阶段的转变过程，传统的政府职能已无法适应社会的发展和社会大众的需求，行政管理内容和手段需要进行一定的变革。狄骥的公共服务理论与这种变革要求是相契合，因此，他的公共服务理论很快为人们所认同，并迅速向欧洲其它国家扩散。受此影响，欧洲许多政府逐渐开始更新行政管理理念，调整活动方式和扩大行政管理职责的范围。现代公共警告制度的兴起与公共服务理论的提出有密切关联。公共服务理论的发展促使许多政府开始使用非权力性的行政管理手段——公共警告防御各种公民个体所无法预知的风险，以减少整个社会的人身伤亡和财产损失。