公共警告：一种新兴的公共治理方式(4)

　　综上所述，本文认为所谓公共警告是指公权力部门通过向其权力辖区之不特定社会大众公开发布其所掌握的可能对社会大众造成较大危害的危险性因素以促使人们产生警觉心理，及时应对之行为的总称。 
　　三、公共警告之性质探究 
　　对于公共警告的法律性质，有学者认为应将其归类为行政事实行为，并认为它是政府信息公开之一种[7]（84-85）。诚然，可能有许多公共警告属于行政事实行为，但并不能将所有公共警告定性为行政事实行为。公共警告的种类多样，其法律性质应视其个别活动之样态作独立观察，不可一概而论。另外，基于公共警告的面向不同，亦可能会有不同的结论。 
　　在风险社会中，政府性组织将预测或知晓的风险信息告知民众，提醒人们注定防御风险。从表面上看，它似乎并不具有拘束力、不具规制性内涵，且以直接产生事实效果为取向，是一种类似政府提供信息的行政事实行为，不发生任何法律效果。然而公共警告不同于传统的信息公开行为。信息公开制度创设之目的是“使政府机关持有、保管之信息自由流量，俾政府决策行为透明、弊端无所遁形，进而落实人民参政权”[9]，因此，信息公开之范围往往集中于法规命令和行政公文。此类讯息的提供行为本身并不会对他人的权益造成损害。在信息时代，公共警告并非仅限于在行政主体与相对人之间发生作用，它往往对行政主体和相对人之外的人也会产生很大的影响，例如，某行政机关向公众发生警告，某地区的水果农药残留严重超标，人们接受该信息提示后，则很可能会拒绝购买该地区的水果，当地果农的利益会受到损失。该行为对于消费者来说是一种消费警示，但对于当地果农来说就如同销售禁令一般。因此，笼统的将这种行为定性为行政事实行为，显然不太妥当。“事实行为中仍有以产生事实上结果为取向，却欲发生法律效果之行为，此应属于权力行为，可纳属‘公权力措施’性质之行政处分或一般处分”[10]。  　　行政事实行为是一种不发生法律效果的行为。“对法律效果本身应理解为设定、变更或消灭相对人权利义务。而这既包括主观上是否以设定、变更或消灭相对人权利义务为目的，以包括客观上能否为相对人设定、变更或消灭一定的权利义务”[11]。通常认为行政事实行为是行政主体实施的不直接发生法律效果，但具有可致权益损害性的行为。行政事实行为因此也往往成为政府逃避侵权责任的一个很好的挡箭牌。实际上，行政活动中“故意”和“重大过失”致人损害的行为对外发生的效力具有直接性。“故意”和“重大过失”表明行为人存在主观上的过错，这种主观过错与特定结果的发生具有直接因果关系。虽然行为人的在主观过错似乎使表明行为的实施已脱离了行政主体的意志的范围，但这是行政主体与工作人员的内部关系，行政相对人往往无从知道也没有义务知道，只要相对人有足够的理由相信行为人在行使行政职权，即可推定该行为代表行政主体的意志。综上所述，笔者认为应将行政事实行为中的因故意或重大过失而造成他人权益受损的行为归类为行政法律行为。在公共警告中，政府性组织与民众之间并不存在类似协商的过程，政府性组织往往可以依职权单方面发布警示信息，人们对于这类信息在根本无法作事前的拒绝表示。那么如果这类讯息失真，必然会对人们生活秩序带来冲击，造成一些不必要的损失，在客观上公共警告行为就产生了一定的法律效果。当然，对于公共警告出现讯息失真的情形，应分别对待。因为科技水平的限制，政府对许多风险的预测往往也存在误差，在这种情形下，我们不能苛求政府提供的信息百分之百正确，如果这样政府对公共警告的发布也会畏手畏脚，这反而不利于政府更好地为人们提供服务。对于这种因技术上的局限造成内容失真的公共警告，仍视为政府如实提供了信息，应归为行政事实行为。但因故意或重大过失而致使公共警告内容失真，使得人们在客观情况下已别无选择之余地，并因此获致损害，公共警告行为的性质将发生变化，转化为直接对外发生法律效果的行政行为。