公共警告：一种新兴的公共治理方式(3)

　　（二）公共警告应有意涵之分析 
　　1.公共警告是一种政府性组织实施的行为 
　　公共警告行为的主体，也即享有公共警告的发布权主体。在巨大风险可能发生的情况下，人们的内心生发的恐惧心理会削弱其理性思维能力，人们对于风险、灾害之类信息往往会“宁可信其有，不可信其无”，在这种情况下，信息的准确性是相当重要的，虚假的或错误的信息会引起社会的恐慌，造成社会的不稳定。因此，必须将公共警告的发布职责交由一个相对比较可靠的主体行使，才能保证公共警告发挥防灾减灾的功效。在人类个体、公权力机关、非政府组织和媒体之中，公权力机关相对较有公信力而且也更有能力保证信息的准确性。公权力部门是一个整体性的概念，它包括行政机关、司法机关和立法机关，司法机关和立法机关由于其特定职责所在，不便也不可能承担公告警告的发布职责，因此，这种警告的发布权应归属政府性组织。值得注意的是政府性组织除了一国之政府组织外，还包括由政府间协议而建立的国际组织，即国际政府性组织。 
　　2.公共警告一种告诫行为，具有单方性 
　　公共警告是一种告诫行为。在风险即将来临或者可能来临之时，有关部门通过发布公共警告，使人们对特定的风险产生一种警觉性。公共警告在本质上是一种警觉性的传导。政府性组织通过各种监测手段，发现了可能发生的风险，并对这种风险产生了一种警觉性。在无法阻止这种风险发生的情形下，有关部门将这种警觉性传导给社会大众，以尽量避免或减少可能发生的损失。虽然，公共警告的实施主体是掌握公共权力的政府性组织，但这种提示行为并不具有任何强制性的成分。它是一种单方性的行为，风险信息一经发布，行为即告完成，并不存在行为后续执行的问题，不需要行政相对人之协力执行。换言之，政府机关只负责警觉性的传导，而人们的警觉性的形成与否则取决于其自身。对于公共警告所传达的信息，人们是具有自主选择权的，可以相信这种提醒，也可以持怀疑态度，甚至对这类信息无动于衷。人们并不会因为未理会公共警告而遭致法律上之不利性后果。但人们可能会因对公共警告的不同态度产生事实上的不同。 
　　3.公共警告以提示风险为内容 
　　现代社会已进入到一个风险社会阶段。风险无处不在，无时不在，已经成为我们生产生活中的一个组成部分。面对各种各样的风险，人类个体往往显得毫无抵御之力，这时就需要公权力的介入，公共警告也就应运而生。然而究竟哪些风险属于公共警告的内容，目前存在一些争议。现代社会风险多种多样，按照损失的原因分类，风险包括自然风险、社会风险、经济风险、技术风险、政治风险、法律风险；按风险涉及的范围分类，则可分为基本风险（指损害涉及社会的风险，其起因及影响与特定人无关，至少是个人所不能阻止的）和特定风险（与特定人有因果关系的风险）。对于公共警告的内容，有人提出以特定风险为限，也有人提出地震不可预知论，这实际上是将一些自然灾害排除出公共警告的内容。以上两种观点，似乎对自然风险纳入公共警告范围持反对态度，出现这种情况，在很大程度上是由于我们科学技术并未能够对自然风险的进行全面、准确地侦测。然而，科技上的局限不能成为排除对自然风险进行公共警告的理由，因为即使在目前的科技条件下，许多自然风险仍然是可以预测的。政府作为居民的保护者，只要其对风险的预测能力高于普通个人，就有义务进行公共警告。综上所述，本文认为，公共警告的内容应包括政府机关利用现代科技手段可以预测的、社会正常个体所无法预知的、并可能对社会造成较大损害的一切风险。 
　　4.公共警告的对象是不特定的 
　　根据《辞海》字典对“公共”一词的解释为，“公共：共同。如：公理；公约”[5]（792）。因此，公共警告，也就意味着一种针对不特定多数人的发布的。公共警告的对象之不特定性具有两方面的含义。一方面，对象之不特定性决定了公共警告必须具有公开性。公共警告制度之创设原意在于通过一种公权力机关的介入，帮助社会大众防御各种风险，以减少人身和财产方面的损失。它的对象是所有遭受风险威胁的居民而非特定的个人，因此，为了保证所有民众能够享用公共警告之福祉，公共警告必须面向社会大从公开发布。另一方面，对象之不特定性，决定了对那些指向个体的责任风险，政府无须发布公共警告。例如，某司机不按交通规则的要求驾驶车辆行为，具有对因其违法行为对他人造成人身伤害或财和损失承担赔偿责任的风险，在此种情形中，政府无须向甲司机发布任何风险警告。