行政诉讼确立“裁量明显不当”标准之议（上）(3)

　　可见，过去在行政法原则司法适用问题上绷得紧紧的法条主义之网，已经有松弛之迹象。在判决论理中直接地、较为细致地陈述某种具有原则性的规范之内容，对于法院或法官来说，并非史无前例的司法技术。而且，采取不明确宣告具体是哪个原则的策略，不仅可以在形式上避免法官取代立法者之嫌，也有助于天天面对实际问题的法官，凭借自己对立法目的、基本法治要求、常理以及一般公平正义观念的理解程度，主动又谨慎地发掘行政法原则，而不必非要等到学理讨论成熟以及法官接触此类知识之时。开发原则的主角，不应该是或仅仅是学者。“法律的生命在于经验”的教诲提醒我们，法官从来没有、也不会在原则的应用上完全沉默，问题只在于象牙塔内的学理多大程度上把投向域外的目光转入本土，从现实中挖出法官已经或正在探索的一些原则。因此，目前表面上看来阻遏法院或法官直接阐发或适用原则的所谓“法律依据之问”，或许会在将来逐步弱化。 
　　然而，接踵而来的问题是：即便法官在判决中如上文所引那般直述信赖保护原则之后，法官势必要根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第54条给出的司法审查标准，对柳州市房产局没有考虑信赖利益问题而作出的恢复抵押登记行为进行定性。那么，法官又当适用什么标准呢？《行政诉讼法》第54条所提供的标准包括：主要证据不足；适用法律法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权；不履行或拖延履行法定职责；行政处罚显失公正。细致分析的结果是，似乎除了滥用职权标准外，其余标准都与本案不适合。 
　　可是，我们真的可以宣告“柳州市房产局对信赖利益疏于考虑是一种滥用职权的行为”吗？更进一步，柳州市房产局在有权进行自我纠错的情况下，面对华商银行和首长公司相互竞争的利益，就是否恢复1号抵押进行决策，实际上是一个行政裁量的过程。其需要应对的棘手问题在于：如何考虑各方利益，选择一个较为妥当的争议解决方案。相关材料显示柳州市房产局对此有明确意识和一定考虑。诉讼发生后，房产局在给柳州市中级人民法院的一份《关于柳州市银兴商业城富荣城第三层商场办理抵押登记的情况说明》中又提及：“1999年6月10日，根据海隆公司与首长公司双方当事人的申请，我局同意恢复首长公司的抵押权。我局同时指出，由于首长公司抵押权的恢复，必然影响到海隆公司与华商银行1997年10月8日设定的同一标的物的房地产抵押登记关系，涉及华商银行的权益。海隆公司应负全责处理好与华商银行的抵押借款关系，并由海隆公司与华商银行一起到我局办理相关手续。此前，海隆公司、首长公司及华商银行均不可对柳州市银兴商业城富荣城第三层商场进行处分。”由此观之，房产局的裁量过程昭然若揭。有鉴于此，以上设问也可以转化为：“柳州市房产局恢复抵押登记的裁量决定是滥用职权的行为吗？” 
　　抛开此案的特定细节，抽象对待它所反映出来的司法审查标准问题，我们可以联想到本文开篇就已提及的一种意象：上述诸多标准之中，检验行政裁量行为的主要是“滥用职权”和“显失公正”标准，（注：参见罗豪才主编：《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第64-65页。）而“显失公正”适用范围过于局促，故滥用职权乃司法机关审查行政裁量的最重要标准。若依循这一意象，将柳州市房产局的裁量定性为滥用职权，似乎是不言而喻的。 
　　然而，会有多少法官愿意作出这样的定性呢？至少，审理“华商银行案”的法官不愿如此认定。因为在其眼中，“滥用职权”明显指向被诉行政机关的主观故意或过失，而证据不但不能显示柳州市房产局有此主观问题，倒反映其经过了一定的考虑。于是，假设法官支持行政机关有权恢复抵押登记的看法，而把重点放在信赖保护原则之上，并且通过判决论理对该原则进行阐发，那么司法审查标准似乎成了一个更加关键的障碍。（注：对比一下最高人民法院在“汇丰公司案”中的判决。“显失公正”标准不像“滥用职权”那样有批评行政机关主观过错的色彩，最高人民法院在阐述比例原则的具体内涵之后，并未指出哈尔滨市规划局行政处罚显失公正。）由于不可能让全国所有的法官对上面提出的问题进行投票表决，所以多少法官愿意如此判决注定是得不到最终求证的。不过，之所以如此发问，潜藏的目的是希望暂时离开一下那个关于滥用职权标准的意象，把注意力转向它的实际运作情况。