行政诉讼确立“裁量明显不当”标准之议（上）(4)

　　三、意象与现实有多远？ 
　　在我所知的有限范围内，尚未发现对“滥用职权”标准的适用进行过实证考察、有力度的文献。山东省高级人民法院行政庭的一份调查报告显示，2001年1-10月，山东省法院系统在运用不同的司法审查标准方面，“滥用职权”居第三位（见表一）。而且，该报告称：“随着行政执法的日益规范化，行政机关明显违反法律规定行使职权的现象逐渐减少，但在法律规定范围和幅度内，违背法律设定行政权力的目的而滥用权力的现象开始增多，因滥用职权而败诉的案件逐渐呈现上升趋势。”（注：参见山东省高级人民法院行政审判庭：《2001年山东省行政机关败诉情况的调查报告》，《行政法学研究》2002年第4期。）  　　表一 山东省司法审查标准运用比例 
　　标准 在行政机关败诉案件中比例（各市平均） 
　　主要证据不足 29.7% 
　　违反法定程序 20.8% 
　　滥用职权 13.8% 
　　超越职权 12.4% 
　　适用法律错误 11.9% 
　　乍看之下，在法律规定范围和幅度内行使权力，正是我们所认识的行政裁量。这份报告关于滥用职权标准运用比例、所居地位和上升趋势的结论似乎喻示，这一标准在拷问行政裁量合法性方面，正在发挥我们想像中的作用。然而，结合本文研究的目的，这份报告存在以下两点疑问： 
　　其一，该报告未展示“不履行或拖延履行法定职责”和“显失公正”两项标准的应用情况，尤其是对后者未置一词。或许，合理的解释是，报告制作者将显失公正的行政处罚也归类于或等同于滥用职权。这种见解在学界和司法实务界皆有一定的市场。（注：参见胡建淼：《行政法学》（第二版），法律出版社2003年版，第445页。《骆淑芬诉天津市公安局对侵犯人身权利人治安处罚显失公正案》，载最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选》（行政卷，1992-1999年合订本），中国法制出版社2000年版，第13页。）但是如前文所示，也有法官坚持滥用职权以存在主观过错为要件。本文在此暂时不对滥用职权的含义以及它与显失公正的关系予以解说，只是提出：把显失公正归类于或等同于滥用职权的做法以及据此完成的统计数字，似乎未能充分说明《行政诉讼法》第54条单独列出的滥用职权标准的真实作用。 
　　其二，该报告中惟一列举的滥用职权情形似乎很难表明报告制作者心目中的滥用职权标准指向行政裁量。“如马某诉某派出所行政强制案中，法院认为，被告擅自介入原告与他人的经济纠纷之中，以扣押原告摩托车的强制手段帮助他人追讨欠款，是滥用权力的违法行为。”（注：《骆淑芬诉天津市公安局对侵犯人身权利人治安处罚显失公正案》，载最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选》（行政卷，1992-1999年合订本），中国法制出版社2000年版，第13页。）由于例证较为简单，我们无从知晓原告是否有利用摩托车从事任何违反公安管理法律的行为。若原告没有此类行为，派出所径直扣押摩托车以追讨欠款，肯定不宜列入“行政裁量”范畴之内。这与“华商银行案”中柳州市房产局考虑是否恢复抵押登记的裁量，截然不同。 
　　一方面，显失公正的情形可能被一并计入滥用职权之中；另一方面，滥用职权有可能适用于并非行政裁量的行为。因此，就我们所要考察的问题——滥用职权标准是否在实践中成为检验行政裁量的重要工具而言，上引统计数据的证明力不够。那么，真相究竟如何呢？为解开心中疑惑，我以文献分析的方法，对《人民法院案例选》（行政卷，1992-1999年合订本）中选录的270个案例进行了研究。这本由上下两册构成的案例选集存在若干特性，成为我择取它作为分析对象的理由：(1)时间有相当的跨度；(2)案例辐射面广泛，涉及47个行政管理领域；(3)每个案例包括案情、判决和评析三部分，鉴于我国司法判决文书有时过于简单，评析部分有助于把握法官的认识；(4)所选案例没有明显迹象显示，案例选取者在挑拣案例时考虑了当事人胜诉或败诉比率以及不同的审查标准的运用比率，因此，对于本文研究而言，类似于一次随机抽样调查。综合观之，尽管这些案例并不能反映全貌，但管中窥豹的作用毋庸置疑。